案由：

《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（简称“限塑令”）实施近十年来，尽管超市、商场塑料购物袋使用量有明显减少，但是集贸市场仍然执行不力，超市中连卷袋的使用也不受限制也无法统计。而且近年来新业态崛起，“限塑令”对网购中塑料袋使用的监管仍属空白。总体上看，“白色污染”没有得到控制，反而愈演愈烈，需要对“限塑令”进行升级。

案据：

1、塑料袋造成的严重资源浪费和环境污染

我国2015年塑料制品产量达到7560万吨，以塑料袋、商品包装为代表的塑料软包装的产量就达到1700万吨以上。而我国是一个石化资源极度依赖进口的国家，2015年石油净进口量3.28亿吨、对外依存度超过60%，另外还净进口1880万吨用于生产塑料的合成树脂。由于质轻、占体积大、且沾染油污后清洁成本高，这类产品几乎无人回收而只能一次性使用，最后被填埋、焚烧、乃至随意丢弃。塑料膜会使土地几乎完全丧失利用价值。塑料进入混合垃圾中，可能导致焚烧厂一类致癌物二噁英排放浓度上升的风险；而目前我国农村许多地方使用小焚烧炉，二噁英等多种有毒有害物质的排放浓度更是正规焚烧厂的数十倍到数千倍。随意丢弃的塑料膜进入江河、草原、海洋等自然环境，一部分被鸟类、鱼类等野生动物吞食，造成其丧失正常消化功能而死亡。可以说，塑料袋为代表的塑料膜、塑料软包装，只要生产出来，就注定会带来环境污染，是环境外部性成本最高的塑料制品之一。

2、现有“限塑令”执行效果有限

据报道，2015年，超市等零售场所的塑料购物袋消费量为30万吨，比“限塑令”实施前普遍减少了2/3。但是，一方面，并不清楚这一数据是否考虑到限塑效果不佳的集贸市场的情况。另一方面，快递、外卖目前一天仅塑料袋就分别产生0.4亿个和0.2亿个，约合一年15万吨，尚不包括塑料缓冲物、胶带、餐具等其他一次性塑料用品；而且超市中的连卷袋也不受“限塑令”管制，自从限塑之后，有很多消费者会大量拿取这种连卷袋，但目前这种连卷袋的使用量缺乏可靠的统计数据。若考虑到这些情况，“限塑令”的效果是很有限的。

3、现有“限塑令”力度不够

现有“限塑令”仅仅是国办通知，法律位阶过低，导致执法部门、司法部门不够重视。

“限塑令”的目的是减少“白色污染”，但管制对象和管制范围的局限使其达不到应有效果。“限塑令”颁布于2007年末，而网购的大规模崛起是在2010年以后，这就导致其管制对象“商品零售场所”存在巨大的灰色地带——网购平台到底算不算“商品零售场所”？受不受“限塑令”管制？另外，其管制范围“塑料购物袋”也过于局限。只对具有提携功能的塑料购物袋收费，不免会出现部分消费者用超市中的免费连卷塑料袋替代塑料购物袋的现象，不能起到从总体上抑制“白色污染”产生的效果。

现有“限塑令”将塑料袋环境外部性纳入成本的方式不得当。要求不得低于成本销售塑料购物袋，目的应当是将塑料袋的环境成本内部化。但按照目前的规定，高于成本多少来销售塑料袋，完全由商家决定，而且获得的收益完全归商家，这是一些社会舆论将“限塑令”诟病为“卖塑令”的重要原因。实际上，塑料袋只要生产出来，就会在短时间内变成垃圾，因此应当在出厂时就向政府缴纳环境治理成本，而不是成为商家牟利的方式。目前广州等个别城市为回收低值塑料提供低价值补贴，从某个角度说，是增加了财政负担——塑料袋生产厂家向政府缴纳的环境治理成本，就应当用于此。

现有“限塑令”未从源头控制塑料袋的产量。没有一个从总体上限制塑料袋生产的计划，并通过定期数据统计来追踪计划完成的情况，“限塑令”的成效就难以评估。

建议：

1、提高“限塑令”法律位阶，改为《塑料袋管理条例》。

2、将商品原始包装之外的塑料袋类全部纳入“限塑令”管制范围，将网购平台和网购卖家明确纳入“限塑令”管制对象，网络卖家出售违规塑料袋或违法提供塑料袋（如外卖商家免费提供塑料袋），将受到相应处罚。

3、开展调研，确定塑料袋的环境外部性成本，将塑料袋列为环境保护税的应税污染物，由政府向塑料袋生产厂家征收，并用于鼓励塑料袋替代方案的研发和推广。厂家可将价格信号传递给商家和消费者，从而促使后者减少使用塑料袋。

4、对塑料袋的生产采取行政许可、总量控制等措施。所有生产的塑料袋必须备案，以便进行数据统计。通过总量控制，逐年减少塑料袋的产量，直至禁塑。

5、加大资金投入，鼓励塑料袋替代方案的研发和推广。鼓励社会创新者试点和推广押金制共享布袋等替代方案。

6、当出现合适的替代方案后，可以分地区、分细项推出“禁塑令”。

提案建议单位：零废弃联盟

整理/绿宣  审/卡秋  编/Angel