案由：

“限塑令”实施近10年来，一次性塑料垃圾污染问题没有得到解决，反而随着快递、外卖等新业态发展愈演愈烈，既浪费了宝贵的石化资源，又在环境、健康、社会稳定等多个方面产生严重的负面影响。因此，需要从国家发展战略的高度，以立法的形式治理塑料垃圾污染。

案据：

1、塑料垃圾是对石化资源的浪费

近年来，我国每年大约有2000万吨塑料垃圾进入混合垃圾或随意抛弃。另一方面，我国石油进口依存度已经接近70%；此外，2015年用于生产塑料合成树脂净进口量达到1880万吨。一次性塑料制品大量生产、使用和抛弃，给我国石油及其衍生品供给不足的问题雪上加霜。

2、塑料垃圾造成多重负面影响

塑料混入其他垃圾一起处置，会带来一系列环境问题。填埋或倾倒会导致土地基本失去利用价值。有研究表明，焚烧炉混入废塑料、尤其是含氯塑料后，一类致癌物二噁英的排放浓度明显上升；如果进入目前许多农村使用的小焚烧炉，二噁英的排放浓度更可达正规焚烧厂的数十倍到数千倍。塑料垃圾被随意丢弃到江河、草原、海洋等自然环境、被野生动物吞食后，会造成其死亡。而一些化妆品中使用的塑料材质磨砂颗粒，排入污水后，会通过海洋生物、食盐甚至自来水进入食物链，给人类带来位置健康风险。

另外，农用地膜若不能回收，而被翻耕入土地，会导致单产下降，最终有可能威胁我国的粮食安全。塑料的生产和焚烧，还是温室气体排放大户。而每循环再生1吨塑料，大约相当于减少1辆燃油汽车的碳排放。

近年来，建设垃圾焚烧厂和PX化工厂已经影响到社会稳定问题。而需要建大量焚烧厂的原因之一就是大量一次性塑料垃圾无法循环再生；要建PX项目的原因之一是以其为原料生产大量PET瓶和涤纶纤维衣物。

3、塑料污染难以控制的原因

3.1 缺乏通盘考虑的塑料垃圾管理理念

我国目前垃圾管理的相关法律法规的规定不够具体，且大局观不够，对一次性塑料大量生产、大量消费、大量抛弃的生产和消费模式没有起到控制作用。首先，市场上充斥着大量一次性塑料制品而不受限制，使得节省材料的可重复使用替代方案难以立足；而且为了吸引眼球，很多包装物的设计、成分越来越复杂，无法循环再生。其次，原生塑料使用量仍然不受限制地增长，原生料价格低，再生料就缺乏竞争力。第三，塑料垃圾不是分类回收再利用，就是进入混合垃圾。而混合垃圾运输和处理享受着政府购买服务、规划黄线保障、市政基础设施免费用地、增值税退税、贴息无息贷款等诸多优惠政策、焚烧可再生能源补贴（塑料垃圾以“生物质发电”的名义享受着可再生能源补贴是完全错误的）；塑料垃圾分类回收再利用却除了少量增值税退税之外，整个链条几乎没有任何政策扶持。也就是说，虽然《循环经济促进法》提出了“减量化、再利用、资源化”的原则，但几乎没有任何实质措施管控塑料垃圾，甚至变相鼓励塑料垃圾产生。

3.2 缺乏以解决塑料垃圾问题为导向的综合顶层设计和部门分工

十年前，我国颁布了“限塑令”，但没有明显效果。而且塑料购物袋年产量约30万吨，仅仅是一次性塑料问题的冰山一角，糖果、蔬菜、日用品等各类商品及其流通所使用的塑料软包装年产量高达1700万吨左右。目前没有专门针对整个塑料垃圾问题的法律，也没有针对此问题进行部门责任划定。这导致如工信部《轻工业发展规划（2016-2020年）》、国家发改委《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》这样的国家级规划中，都没有纳入限制原生塑料生产、塑料包装重新设计、替代一次性塑料包装的物流解决方案设计等问题。再生塑料及其产品的标准缺失，也没有鼓励塑料垃圾分类和使用再生塑料制品的政策。目前有大量科研经费用于研究满足特殊需求的复杂包装、以及混合垃圾末端处置，这与解决塑料垃圾问题的方向背道而驰。

3.3 缺乏准确的统计数据

目前我国各类塑料垃圾产生和去向的数据很笼统。商务部每年《中国再生资源行业发展报告》有废塑料回收量，但这个数据无法区分来自生活源、工业源和流通环节的废塑料分别是多少；也不清楚是否仅指一定规模以上企业的回收量，还是包含小回收业者的回收量。废塑料产生量数据更是缺乏权威数据。而只有知道各类塑料制品的生产量，其中有多少是一次性塑料用品，有多少无法回收再利用，才能知道哪些是重点的“问题塑料”，制定对症下药的解决方案。

建议：

制定《塑料垃圾管理法》，节约石化资源，减少塑料垃圾产生，促进塑料循环再生，把塑料垃圾产生的环境污染、生态破坏和健康风险降至最低。

1、制定该法应遵循的原则

（1）绿色发展原则。降低单位GDP的原生塑料消耗量和塑料垃圾产生量。

（2）垃圾管理优先顺序原则。即源头减量、重复使用（包括维修和重新灌装）、循环再生，尽量减少焚烧和填埋等混合垃圾末端处置，并杜绝随意倾倒。

（3）生产者责任延伸原则。在产品和流通方案设计之初就考虑尽量减少使用一次性塑料，不得不使用的应便于循环再生。

（4）预防原则。不能等一次性塑料包装走向市场后才考虑怎么处理。同时，须谨慎考虑使用替代材料，如可降解材料。

2、该法中应包含的顶层设计

（1）有关部门应在职责范围内制定规划，减少一次性塑料生产和使用，限制原生塑料的使用；或将上述内容纳入现有规划中。

（2）将降低单位GDP的原生塑料消耗量和塑料垃圾产生量，纳入地方政府官员政绩考核。

（3）有关部门应对各类一次性塑料制品生产量、废弃量、回收量、进入末端处理设施量、原生塑料使用量、再生塑料使用量等数据进行统计。

（4）塑料生产企业、塑料制品生产企业、使用塑料包装的企业应当履行生产者延伸责任，在设计之初就考虑到产品的可循环再生性、可拆解性、清洗方案、重新灌装方案、回收方案等。

（5）对一次性塑料制品，建立市场准入制度，并征收环境保护税。有关部门依据是否易于循环再生、以及废弃后产生的环境影响，决定是否能够投入市场，并确定税率。

（6）采取押金制鼓励低价值塑料的回收。

（7）实行包装物明码标价制度，鼓励消费者购买简单包装产品。

（8）实行包装物二维码跟踪制度，大数据统计包装物去向。

（9）制定再生塑料标准、再生塑料制品标准，鼓励使用再生塑料制品。

（10）为废品回收体系提供规划保障、市政基础设施用地、增值税免征等优惠政策。

（11）建立“混合垃圾按量收费、分类垃圾奖励、乱倒垃圾重罚”的垃圾分类制度。

（12）取消焚烧塑料垃圾的可再生能源补贴。

（13）通过政府补贴、科研经费等激励措施，引导和鼓励社会创新者探索一次性塑料制品的替代方案，如无包装商店、包装回收-清洗方案等。

提案建议单位：零废弃联盟

整理/绿宣  审/卡秋  编/Angel