一、提案摘要

随着城市更新项目在各地大规模开展，产生的建筑废弃物日益剧增，给城市环境和公共安全带来较大危害，因此应加强城市更新项目建筑废弃物管控的顶层设计，妥善解决其综合利用和处理处置的问题，促进城市可持续发展。

二、理由和依据

2.1 城市更新项目是城市建筑废弃物的主要来源

伴随着国内一线城市（北上广深）的城市进程加快，城市开发强度也日益趋高，受制于土地资源的紧缺，大多数一线城市及部分二线城市进入了存量开发时代。为了提高土地利用效率，一线城市普遍启动众多城市更新（旧改）项目。以深圳为例，截至到2016年年底，列入城市更新计划的项目共498个，更新范围为37.14平方公里。而《深圳市城市更新（“三旧”改造）专项规划（2010~2015）》中提出，远景全市的更新改造总规模达180.6平方公里。

大规模的城市更新会产生巨量的建筑废弃物。以深圳市为例，2014年全市建筑废弃物产生规模高达1122万吨，占全市固体废物产量的16.4%，是生活垃圾产量的2倍多。建筑废弃物已成为产生量第二高的固体废物（仅次于除工程余土）。其中建筑废弃物这一项，超七成的量来源于城市更新，其余三成来源于道路改造、新建建筑和房屋装饰装修。

图1 2014年深圳市各类固体废物产生情况及建筑废弃物占比

2.2 城市更新项目产生的建筑废弃物带来较大危害

（1）加剧环境污染：大规模的建筑废弃物若未妥善处理，将对城市环境造成巨大环境污染，污染土地和水体，破坏生态环境，严重威胁人们的生活和健康；

（2）浪费土地资源：若缺乏对城市更新项目建筑废弃物的减量、分类和综合利用，产生的大量建筑废弃物需填埋受纳，耗费受纳场所的库容，浪费土地资源；

（3）公共安全隐患：若缺乏对城市更新项目建筑废弃物的管控，会发生随意堆放、乱倒偷排的现象，成为城市公共安全一大隐患，甚至会造成重大事故（如深圳光明“12?20”特别重大滑坡事故）。

2.3 缺乏针对城市更新项目建筑废弃物的有效管控

1.规划层面的缺失

各地城市就更新的规划控制体系存在差异，但都缺乏针对城市更新产生的建筑废弃物的专项规划（及专题研究等），以至于在城市更新实施和管理中，产生的建筑废弃物“无规可循”。

图2 广州、上海、深圳城市更新规划控制对比

而在法律法规，缺乏针对城市更新产生的建筑废弃物的法规。以深圳为例，目前在法律法规层面对城市更新建筑废弃物的管控均集中在全市层面的建筑废弃物相关管理办法和条例（具体如下），但这些法规较为宏观和模糊，缺乏与法规要求相对接而面对执行层面的专项规划。这造成众多城市更新项目缺乏具体的技术指引，无法按法规要求执行落实，存在违规风险，还会导致城市更新项目进展受阻。

表1 深圳市针对建筑废弃物的管理办法和条例

图3 深圳市城市更新技术与制度体系

2.生态文明建设需求

建筑废弃物的定义是：在新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网以及装修房屋等施工活动中产生的废弃物，包括废弃砖瓦、混凝土块以及其他废弃物，但不包括建筑余土。建筑废弃物的类别和组成如下，含有很多可以回收再造和综合利用的部分。建筑废弃物综合利用的产品主要可分为五大类：一是初级产品，如再生骨料类产品；二是再生骨料混凝土；三是再生骨料砂浆；四是块材类产品；五是板材类产品。通过循环再生和综合利用，能减少对环境的污染排放，节约堆填处理的土地资源，是践行生态文明建设的具体体现。

图4建筑废弃物的基本分类

三、建议内容

3.1 法规层面：积极出台针对城市更新项目建筑废弃物管控的法律法规。

（1）短期内，加快出台更多针对城市更新项目建筑废弃物管控的法规条例和管理办法。城市更新项目是建立在汲取多元主体利益诉求、涉及多部门协作管理的项目，需要对其进行全过程和全方位考量，同时建筑废弃物的全流程管控也需要多部门协作，是系统性工程，因此，建议可从城市更新项目管理和城市建筑废弃物管控两方面制定法规条例和管理办法。颁布主体可为国家和地方两级层面。

（2）中长期内，积极推动相关法律的立法。首要任务是完善《中华人民共和国环境保护税法》中对建筑废弃物的相关规定，目前环保税对建筑废弃物的规定只体现在税目税额表里的“其他固体废物”，建议增加建筑废弃物，明确次类固体废物的表述，制定合理的征税税额。其次，从城市建筑废弃物污染治理、建筑废弃物综合利用和处理处置、城市公共安全防控等多维度出发推动相关法律的立法与实施。

3.2 规划层面：在编制城市更新规划项目时，增补城市更新项目建筑废弃物综合利用与处理处置的专项规划

城市更新建筑废弃物综合利用与处理处置专项规划，应作为城市更新项目总体规划的专项规划之一，其作用是用前瞻性眼光和系统性思维、高屋建瓴地研究和考量在城市更新过程中产生的建筑废弃物的出路问题。通过加强规划，要求城市更新项目在全生命周期内减少废弃物的产生，制定合理的策略进行综合利用以减少对外界的排放，并明确最终处理处置的出路问题，避免乱倒偷排和非法转移。具体由各市的住建局牵头提出规划编制要求，规划局和国土资源局（深圳是规划国土资源委员会，简称规土委）把此专项规划列为评审和验收城市更新项目总体规划的考核依据。

3.3 实施层面：建议加强城市更新项目建筑废弃物管控实施层面的工作

（1）摸清家底：由行业主管部门——各地住房和建设局，对正在开展的城市更新项目建筑废弃物从产生到处置全链条掌握信息，建立台账，摸清“家底”；

（2）源头减量：由各地住房和建设局牵头，其他部门配合，制定技术规范和配套政策，在项目审批阶段对建筑拆除予以规范和管控，减少建筑废弃物产生，并推行建筑废弃物就地资源化利用技术；

（3）中端管控：住房和建设局、城市管理局等部门做好中端分类管理，严禁生活垃圾混入城市更新项目建筑废弃物中。同时，加强移动式现场处理技术的应用和实施指引，明确在城市更新项目现场施工的场地布置，就地综合利用，做好污染控制。

（4）末端处置：一方面明确其他建设工程必须使用一定比例的绿色再生建材，对绿色建筑再生建材使用率提出强制性要求；另一方面，结合各地的建筑废弃物处置场所，统筹受纳不能综合利用的剩余建废。

3.4 监管层面：从中央和地方两级落实监管

（1）中央部级建立建筑废弃物监管平台，实时公布各地建筑废弃物产生量和综合里等情况（类似环保部大气污染指标的信息平台），要求各市行业主管部门（住建局）定期统计和上传数据，并作为考核行业主管部门的指标之一；

（2）由各地行业主管部门牵头监管，做好数据统计与监督管理，定期上传中央部级和发布官方信息公开平台。在城市更新项目中，由执法部门介入监督，落实强制性工作。

提案建议人：唐圣钧、关键

深圳市城市规划设计研究院有限公司