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自然田:建议取消《大气污染防治法第一百零六条》处罚上限 | 绿会2020“两会”建议征集展示
2020/4/5 19:12:00 自然田

案由:


一、水上蓝天保卫战已打响 


2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》正式发布,与过去五年的《大气污染防治行动计划》相比,这一轮蓝天保卫战首次细致部署了对港口船舶污染控制的任务,年底,《船舶大气污染物排放控制区实施方案》发布,将2015年划定在京津冀、长三角和珠三角的排放控制区扩大到沿海和海南水域,并将长江干线和西江干线的通航水域纳入其中。这一方案包含了对燃油、氮氧化物控制、岸电等减排措施的要求,于2019年1月1日起正式实施。


二、打赢蓝天保卫战必须狙击水上污染源


水路运输是中国重要的交通运输方式之一,水运承担的货物周转量占各类运输方式货物周转量高达50%以上。在2016年世界十大集装箱港口排名中,中国稳居7席。船用燃料油,又称渣油或重油,其硫含量可以达到车用柴油的3500倍。使用这些燃料所排放的SO2、NOx、PM等污染物不仅加剧了沿海沿江各港口城市的空气污染,也威胁着这些城市居民的健康。


随着越来越多城市对工业源和机动车治理的深入,对港口排放的控制迫在眉睫。根据《中国机动车环境管理年报2018》,2017年我国船舶排放的NOx和PM分占到非道路移动源排放的25.6%和28.4%。已有的研究表明,在上海、深圳等港口城市,船舶排放的SO2和NOx是这些主要的空气污染物。上海市2015年船舶排放的SO2、NOx占上海市排放总量的25.7%、29.4%。而更多港口城市由于缺乏研究,港口排放的影响恐被低估。


三、违规处罚过低恐让政策效果大打折扣


严明的处罚制度是打赢水上蓝天保卫战的保障。“按日计罚”制度,对排污企业形成了有力的威慑。而在船舶大气污染控制方面,这一力度则弱得多。根据《大气污染防治法》,违规使用燃油的处罚金额在一万元以上十万元以下。在国家打赢水上蓝天保卫战的决心之下,这一处罚制度恐难起到威慑违法行为的作用。


案据:


2018年,环保组织陆续向交通运输部下属9地海事局,广东海事局、深圳海事局、上海海事局、浙江海事局、江苏海事局、辽宁海事局、河北海事局、天津海事局、山东海事局,申请了《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》实施后其针对船舶违法排放行为作出的所有行政处罚决定书(截止至2017年底),各地海事局给出了详尽不同的答复。分析这些答复信息,有如下发现:


一、平均罚金仅1.5万元 远低于中国处罚上限


总体来看,2016-2017年,中国7地海事局(辽宁、山东海事局行政区域内无核心港口故无相关处罚)针对在港口排放控制区船舶使用不合格燃油问题共作出261条相关行政处罚,其中上海港处罚最多,97条,天津港处罚最少,1条;在处罚总金额上,上海海事局处罚总额最高,163万元,其次为河北海事局,120.2万元。


在平均处罚额度上,所有城市的261条处罚记录的平均罚金仅为1.5万元,远低于《大气污染保防治法》的处罚上线10万元;处罚记录在5条以上的城市中,广东海事局最低,为3470元,河北海事局最高,为30050元;单笔处罚最高额8万元,亦未达到10万元的处罚上限。


二、罚金额度与燃油超标倍数、违法次数脱钩


在所有处罚记录中,浙江、河北(部分)和深圳的49条处罚记录公开了含硫量超标的具体数值。对燃油含硫量超标倍数与罚金额度对比发现,这些处罚的罚金额度设定与燃料的超标倍数并无直接关系。以深圳的处罚记录为例,一个使用含硫量超标37倍的内河船与超标2.4倍的内河船的罚金一样为1万元。河北、浙江海事局也是同样的情况,河北海事局,对于海港远洋船使用硫含量超标5倍与0.1倍的处罚相同,都为2.8万;浙江海事局,针对用油硫含量超标0.2倍和4.7倍的海港远洋船,给出了同为3.3万的处罚。


同时,在上海海事局答复的结果中,有9家船舶企业在2016至2017年期间被多次处罚。但这些反复在同一环保问题上违规的企业,第二或第三次受处罚时收到的罚单金额却与第一次持平或比第一次处罚更少,仅1例处罚除外。


可见,目前国内对船舶燃油违规的罚金额度设定与违法行为严重程度并无直接明显的关系。


三、5地海事局从轻处罚,最低罚1000元


在7地海事局中,河北海事局、天津海事局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零六条作出的处罚金额在1万-10万之间,不涉及从轻或者减轻处罚的情况。


浙江、深圳海事局使用从轻处罚,但从轻处罚的范围在10000元以上,包括10000元。


在江苏、上海、广东海事局的公开的燃油相关处罚信息中,多次提到处罚依据包含了从轻(减轻)处罚的法律条款,从轻(减轻)处罚的最低限在1万元以下。


广东海事局公开的66条“使用不符合标准的船舶用燃油”处罚记录中,64条处罚金额低于1万元,最低处罚0.1万元;江苏海事局公开的33条“使用不符合标准或者要求的船舶用燃油”处罚记录中,8条处罚金额在1万元以下,最低处罚0.2万元;上海海事局公开的97条处罚记录中,涉及“未按规定使用燃料油”处罚信息24条、“使用达不到标准的燃油”处罚信息33条,处罚金额在1万-8万元,涉及“未按规定排放大气污染物”处罚信息40条,5条处罚1万元,其余金额均在1万元以下,最低处罚金额0.1万元。


在当前处罚上限较低的情况下,从轻处罚的条款进一步降低了处罚的威慑力。


四、处罚金额占注册资金比过低,对违法企业无威慑力


在上海海事局多次处罚的19条记录中,处罚金额/注册资金占比最高为1.67‰,0.0046‰,这样的处罚金额与注册资金占比,对于这些财力雄厚的船舶企业来说,违法成本过低,就会出现不止一次使用硫含量超标燃油的行为。


五、欧洲最大港口的处罚上限是中国的6倍


国际对船舶大气排放违法行为的处罚措施,比我国严格得多。全球十大港口之一的荷兰鹿特丹港,当地政府对船舶违规的处罚上限定位8.1万欧元,是中国当前处罚上限是约6倍。除了罚金,违法企业还需要上缴应违法获得的经济利益。


按违法程度进行处罚是欧美国家对船舶处罚罚金量定的普遍原则。在美国,罚金额度根据超过硫含量标准的量级进行计算,且在排放控制区内使用硫含量超标的燃油的量越多,罚金越高。一些国家如丹麦、挪威对于罚金没有设定上限。对于屡教不改的企业,处罚会更严厉。


六、全球限硫令背景下,船舶企业更有可能使用违规燃油


2020年,国际海事组织全球限硫新规要求,海事组织成员国(包括我国)船舶在全球水域范围应使用硫含量不超过0.5%的燃油。有研究资料分析,“使用重硫油每艘船在排放控制区内每趟的成本节约约为10万欧(78万人民币)”,在合规燃油与高硫油巨大的经济差距面前,船舶企业宁受罚也不愿使用合规燃油的可能性更高。


建议:

建议取消《大气污染防治法第一百零六条》对处罚上限的限制,将处罚金额与船用燃油超标倍数挂钩,将该条款内容修改为,“违反本法规定,使用不符合标准或者要求的船舶用燃油的,由海事管理机构、渔业主管部门按照职责,根据超标程度处以一万元以上的罚款”。


建议方:北京自然田科技有限公司