比较中法环境法律，思考“自下而上”社会治理模式的全球趋势- 中国生物多样性保护与绿色发展基金会

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比较中法环境法律，思考“自下而上”社会治理模式的全球趋势

2017/12/24 20:50:00 本站中国绿发会

2017年初，习总书记在联合国日内瓦总部演讲时指出，生态建设将成为国际社会构建人类命运共同体的重要方面。十九大报告更是明确提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，积极参与全球环境治理。

中法两国在合作中，在环境法领域均高度关注，也是两国交流与合作重点领域之一。中法两国的友好交流不仅仅在于国际发展，更在于法律方面的丰富合作成果。正因此前两国成功的合作案例和丰富的交流成果，双边关系日益加深。《巴黎协定》已有195个国家签署，中国政府积极参与推动并签署巴黎协定，且是最早一批向联合国提交应对气候变化国别方案的国家之一。中法两国来往不仅进行多边合作，还可以相互学习，促进两国环境保护事业健康发展。2017年10月12日-13日，第四届中法环境月之“第二届中法法律与司法交流周”活动在京开幕，主题是“城市变迁与环境：探索适应二十一世纪的新城市法”。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”、“绿会”）作为本次的活动的合作方，应邀出席，并代邀十多位我国环境法学者、环境律师、环保社会组织等参会。中国绿发会秘书长受法国驻华大使黎想之盛情相邀，出席在大使官邸举行的酒会。在这个活动上我们遇到了《世界环境公约》（Global Pact for the Environment）（草案）的起草人Yann Aguila先生，并在为期两天的活动中多次讨论，进行了卓有成效的交流。我们发现，中法两国在环境法治中都有社会组织的活跃身影，相似地运行着社会组织“自下而上”参与环境治理的模式。《世界环境公约》（草案）的起草过程和中国绿发会起草的《中国生物多样性（保护）法（建议稿）》，都是这样“自下而上”的一种努力，是由社会组织积极主动参与并推动环境立法的模式。

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上图：《世界环境公约》（草案）起草人、法学家俱乐部环境委员会主席Yann AGUILA与中国绿发会秘书长、IUCN世界环境法委员会委员周晋峰博士就生物多样性保护立法、社会组织推动环境治理等问题展开探讨。摄/黄姝雅

一、由法国民间智库起草的世界环境公约（草案）

《世界环境公约（草案）》的出台源于法国的社会组织的倡导。《世界环境公约》（草案）的主持单位是民间性质的法国智库团体“法国法学家俱乐部”，由来自40多个国家的100多名法学家（包括来自中国的两名法学家）制定，以期为全球环境保护行动建立完善的法律框架。2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，法国总统马克龙准备继续在国际舞台高举应对气候变化的大旗。2017年6月24日，这个法案草案的文本在巴黎通过，并由法国宪法委员会主席洛朗·法比尤斯（Laurent Fabius）正式将该草案提交法国总统马克龙。9月份马克龙将该草案带去了联合国大会。

《巴黎协定》之后，法国力推《世界环境公约》。9月19日，在纽约联合国总部召开的第72届联合国大会部长会议周上，法国举办了一个以《世界环境公约》为主题的峰会。马克龙在峰会上发言说：自1992年联合国地球峰会召开前后的数十年以来，保护自然环境已逐渐成为联合国及其所有机构的一项日常挑战。这个斗争的过程不仅艰辛，有时甚至是痛苦的，但热情和决心无论在哪个领域皆清晰可鉴：气候变化，生物多样性，防止毁林和荒漠化，打击贩卖濒危物种，防治空气、水、土壤污染，海洋和极地保护等。通过这些斗争，许多声明、公约和议定书得以产生，这是科学研究、人类好奇心、互相合作以及行动主义多年积累的成果，但也是在苦难、自然资源衰减以及令人愤慨的掠夺和浪费发生后做出的反应。所有这些文本、所有的共同努力都要求我们通过一项全球性单一框架协议。《世界环境公约》这份共同的框架协议，在最高的层面承载了各国人民和政府保护地球的雄心，它将确立人类对自然、对自身的权利和责任。

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上图：2017年9月19日，王毅外长在纽约联合国总部出席《世界环境公约》主题峰会并在会上发言。中新社记者马德林摄

在这次峰会上，我国外交部长王毅在发言中表示，中方支持国际社会加强对话合作，通过多边平台共同应对包括环境保护在内的可持续发展问题。中方愿积极参与全球环境治理进程，坚定支持和落实《巴黎协定》，推动形成公平合理、合作共赢的国际环境治理多边体系。他还表示，推进国际环境治理合作，包括讨论制订《世界环境公约》进程中，应统筹考虑各方利益，做到“四个坚持”，包括要坚持在可持续发展框架下讨论环境问题、坚持“共同但有区别的责任”原则、坚持环境资源国家主权原则、坚持发展中国家的充分参与。

目前，该方案的草案已经作为政治性议程列入联合国的议程。若此公约获联合国大会顺利通过，那么，它将成为继《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》之后全世界第三份综合性的国际公约。

二、由中国社会组织起草的《中国生物多样性（保护）法》（建议稿）

《中国生物多样性（保护）法》（建议稿）也是通过社会组织——中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”）的积极倡导下取得的一项成果。在中国科协的支持下，2016年下半年，中国绿发会主办了《中华人民共和国生物多样性保护法（建议稿）》起草研讨会，讨论制定一部《中华人民共和国生物多样性保护法》的可行性、范围及应该涵盖的主要内容等。数十位环境法、生物多样性等领域的专家学者，以及来自国家林业局、环境保护部、农业部、全国人民代表大会环境与资源保护委员会、全国人民代表大会法制工作委员会、最高人民法院环境资源司法研究中心、中国生物多样性保护国家委员会、世界自然保护联盟等相关机构的代表应邀出席了该高端学术交流研讨会。2016年年底，形成了一份《中华人民共和国生物多样性(保护)法（建议稿）》（下文简称《中国生物多样性法（建议稿）》）。

来自北京工业大学的谭柏平副教授作为中国绿发会委托的建议稿的起草执笔人，2016年主持中国生物多样性立法的民间草案的起草。而法国作为世界上第六大生物多样性最丰富的国家，在推动生物多样性立法方面一直走在世界前列，并于2016年颁布了法国《生物多样性法令》，法国新成立的生物多样性署（AFP）也已经于2017年1月1日正式运行。加上中法两国都属大陆法系，中法两国在生物多样性保护立法交流上颇有潜力。在本届中法法律与司法交流周上，谭柏平副教授应邀做了一场主旨报告。他表示，建议稿在反复修改、多次专家论证、最终成文的这个过程中，产生了诸多问题和困难，他分享了自己的诸多心得和思考。

首先，生物多样性保护法的定位问题。定位问题，其实说的是制定一部中国国家层面的《生物多样性（保护）法》的必要性，亦即，《生物多样性法》在环境保护法律体系中是否有其一席之地？如何处理好与密切相关的法律法规的关系？谭柏平副教授例举了现有的诸多法律，并谈了自己的看法。特别提出，中国缺少一部专门的、整体性、系统性关于生物多样性的法规。《生物多样性（保护）法》在整个环境保护法律法规体系中应该有自己的一席之地。中国是全球生物多样性最丰富的国家之一，但近几十年来，由于栖息地的碎片化、过度猎杀、全球气候变化等因素，中国也成为生物多样性丧失最严重的国家之一。生物多样性保护形势日益严峻，因此，应尽快制定一部《生物多样性保护法》，以保护我国动物、植物、微生物及其赖以生存的生态环境。

第二，在起草建议稿的过程中，涉及到一些具体的条款、表述方面的问题，如法律原则方面，如何处理到保护、利用、监管之间的关系？要突出“保护”，还是要“监督管理”？如何在条文中表述“利用”（可持续利用）？建议稿中最终写的是，第三条【法律原则】：生物多样性保护应当以就地保护为主、迁地保护为辅。保护生物多样性实行保护优先、惠益分享、持续利用、损害担责、生态补偿、公众参与的原则。

第三，监管体制问题。中国的《生物多样性（保护）法》应由哪个部门主导？在研讨会上，来自各方的有关学者以及相关部委的同志就建议稿的立法宗旨、适用范围、保护规划、监管体制、立法原则等议题展开了积极而富有成效的讨论。对于监管体制问题各方都提到了现在我国涉及生物多样性保护的部门有20多个，包括林业、农业、渔业、国土、海洋、水利、环保、海关等，那么出台《生物多样性（保护）法》应该由哪个部门主导？是否会引起新的职权与职能分配？是否会导致各部门执法冲突？各部门之间利益又该如何协调？以上都是出台《生物多样性（保护）法》之前必须认真考虑并解决的关键性问题。

第四，《生物多样性（保护）法》的框架结构如何安排？当下建议稿可采取的模式有两种：第一是按照传统的“总则—保护—监管—法律责任—附则”的模式；第二，按照保护的要素分别设立章节。在第二种模式，不同保护要素的划分方式也还有待进一步中研究确认，比如是按照生态系统、物种、遗传资源等的方式划分或者是划分为动物、植物、微生物等？有关框架结构的其他问题还包括自然保护地（生境）制度是否应该单列一章？许可证制度如何整合到《生物多样性（保护）法》当中？整部法的内在逻辑又如何？

第五，内容安排的问题。从内容的取舍上来说，对现有法律法规的内容还有哪些补充？写到哪种细致程度？现行相关的法律法规的效力等级与内容粗细程度不一，甚至存在法律空白。还有就是条款的均衡问题：章节篇幅、写多少条合适？最后出来的《建议稿》，共9章78条。

最后，怎样来推进立法。如果作为部委规章，那么成果形式是不是类似于《生物多样性（保护与管理）办法》？问题是谁来牵头：林业局？环保部？还是其他部门？如果以行政法规来推进，成果形式可以是《生物多样性（保护）条例》？如果是人大立法，那么成果形式是《生物多样性（保护）法》？谭柏平副教授比较倾向于人大立法的形式，退而求其次，行政法规的形式也可以，最不可行的是部委规章的形式。

总的来说，制定“生物多样性保护法”是一项系统性工程，涉及方方面面的问题，难以一蹴而就。中国绿发会作为一家社会组织，来倡导一个国家层面的生物多样性立法、并且经过多次论证提出了《生物多样性（保护）法》（建议稿）草案文本，是非常有意义的。这也是两位主要起草执笔人在本次活动中颇有共鸣的一个重要原因。

三、关于世界环境公约草案的讨论

在交流活动的第二天下午的第二场全体会议是关于《世界环境公约》（草案）的讨论。外交部条法司应对气候变化工作办公室周倩主任了主持下午的这个讨论环节。作为法方的主要发言人、法学家俱乐部环境委员会主席、起草公约草案的主要负责人，Yann先生在专题报告中介绍了该公约的背景情况。在2017年6月24日举行的“走向世界环境公约：为地球而行动，据法律而行动”大会上，法兰西共和国总统承诺与所有利益相关国一起，向联合国递交一份《世界环境公约》草案。这样一个公约的出台已经具备了较为成熟的条件，如1972年的《斯德哥尔摩宣言》，1992年和2012年的《里约宣言》，以及关于气候、生物多样性，以及防治荒漠化、垃圾和化学品的全球性或领域性的国际公约。所有这些文书将成为法律“武器库”，使得将国际环境法的不同部分集中在同一个具有约束力的文本中成为可能，并根据环境危机带来的巨大挑战，不断对其进行大量补充。他在主题讲话中介绍了该公约草案文本的结构和核心内容，如共包含26项条款，并重申了“谁污染谁付费”原则、公民享受健康生态环境的权利（环境权）、“代际公平”、“不倒退”、“共同但有区别的责任”等，并强调了非政府组织在全球环境治理中的重要角色。

首先，他介绍了该公约草案的缘起。人类需要有全球性的标准。每个国家都需要制定规则，以便更好的保护自己国家的环境；世界范围内，也需要这样的规则，因为保护地球不能没有全球各国一起的行动，台风等自然灾害、海洋污染等环境问题，是没有边界的；物种的消失，也并不局限在某个国家，而是在全球范围内、没有边界的。因此国际规范的制定也是必要的。但同时，存在一个悖论：一方面人类取得了巨大进步——包括巴黎协定，给人类带来了新的希望；中国不仅签署了巴黎协定，而且在达成过程中发挥了关键作用。另外一个方面，遗憾的是，有一些值得我们警惕的信号。现在我们的生物多样性也在不断消失，每年气温都达到新的记录。在国际层面，美国最终是否退出巴黎协定等问题也令人担忧。

面对这些担心，我们必须保持继续前进的势头。为了继续前进，面对气候变化，需要一些涉及到各方面变化的新的建议。包括气候、生物多样性等等诸多方面。现在世界上大部分法学家都注意到我们需要一个新的引领性文件，将气候、生物多样性、污染等问题协调起来应对。目前在这些领域已经有一些世界性文件，但是都没有法律效力。所以我们现在要把里约宣言中已经成为共识的原则统一起来集合在一个有法律效力的框架文件中。Yann先生还特别提到，世界将非常关注中国即将于2020年承办的联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会。

在内容方面，公约的篇幅并不很长，包括20个原则以及6个关于执行、实施这些原则的条款。可以说这个公约的文本是对人类已经达成的共识的一个法典化。公约的第1、2条原则是相辅相成的，分别是享受健康生活的权利以及养护环境的义务。文本的一开始就以和谐的、平衡的方式来引入权利和义务。这里Yann先生特别赞赏中国古老文化中对于“和”的高度重视、强调阴阳和谐。《世界环境公约》的前两条借鉴了这种智慧，也代表中国说的天人合一，亦即人与自然的协调发展。所以这两项原则可以说是其他所有后面条款的渊源。

此次讨论的《世界环境公约》除了纳入了一些已经在里约宣言中已经明确的几项原则之外还加入了一些新的原则。预防义务、修复义务、谨慎原则都是曾经在里约宣言中已经存在的，而且是相互补充的。预防原则指的是要首先避免对环境的破坏，；对于已经出现的破坏，要修复，同时保障公众参与、提起环境公益诉讼的权利。除此之外里约公约还强调经济发展与环境保护的关系，要求把环境保护问题纳入到所有公共政策中，包括税务、政府采购、交通运输、城市规划等等。

在《世界环境公约》中出现的相对较新的原则中第7条不倒退原则值得关注。Yann先生表示，不倒退原则1年前出现在法国，且在公约文本中引入也是非常有益的。这一原则要求各国机关在环境方面不能开倒车。当然，要实施的话，要从整体上考虑一国的立法。并不是禁止一个国家去删除某一条，而是整体的看是否倒退。这个原则，要考虑到某些国家、或者工业化国家在历史上对环境产生的影响，考虑到国情的多样性，因国而异地采取对策，采取共同但有区别的政策。

另外，在里约宣言里面一个重要原则是有效性原则。该原则要求一个国家应该通过并且实施环境保护方面的法律。其重点在于在制定法律的同时，还要制定相关保障措施，以保障它们的实施。这里就涉及到一个国家的国内法，要设立罚则，处罚性的条款，以确保违法行为会得到处罚。

这样一个公约的出台已经具备了较为成熟的条件，如1972年的《斯德哥尔摩宣言》，1992年和2012年的《里约宣言》，以及关于气候、生物多样性，以及防治荒漠化、垃圾和化学品的全球性或领域性的国际公约。所有这些文书将成为法律“武器库”，使得将国际环境法的不同部分集中在同一个具有约束力的文本中成为可能，并根据环境危机带来的巨大挑战，不断对其进行大量补充。

谈到该公约的结果和影响，Yann先生介绍道，这个《世界环境公约》的原则比较宽泛，它只是一个开端。通过以后，每个国家需要把它转换成国内法去各自实施有关自己的国内法律。《世界环境公约》起到一个提供动力的作用，让每个国家有动力来通过对环保更有利的法律；自己审查自己的国情，也要检查自己的法律是否已经符合《世界环境公约》里面所规定的原则。如果有一些原则尚在国内法中不存在，则要实施制定新的法律。各国在实施这些原则的时候，要考虑自己的国情。《世界环境公约》是为了让世界各国根据自己的国情找到适合自己的途径来达到《世界环境公约》的目标，所以它是尊重各国主权的。他表示：“我想说，这些原则就像一颗颗的星星，我们摸不到，但是它们可以帮助我们找到方向。”

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上图：分论坛开始前，Yann向会议主持人介绍他的工作。摄影/Linda

四、“劣势文本”与“环境权”

在本次交流会上，《世界环境公约》（草案）的主要执笔人Yann Aguila与中国《生物多样性（保护）法》（建议稿）的谭柏平教授也有颇多共同感受。Yann介绍说，最初是在2016年7月，他和法国宪法委员会主席洛朗·法比尤斯先生进行了讨论，决定起草一个文件。当时有多种不同的想法；考虑过两种不同的方案，一是建议制定《世界环境公约》，但是不提供草案；二是也提供草案。如果是后者，在法语中这个草案叫做“劣势文本”（un texte martyr），因为——未来要被不断质疑、挑战，要被各方不断修改、充实入新的内容，以形成最终的文本。反复权衡之后，最终他们仍然决定提供了这样一个草案。

由中国绿发会制定的《中国生物多样性法（建议稿）》，也是这样一个“劣势文本”，不可避免的将要被反复修改和论证。然而一部中国生物多样性保护的国家层面的法律势在必行。特别是，2020年联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会将在中国举办。同时也是“爱知目标”的收官之年，在这个时间节点前出台这样一部法律非常有必要。

《世界环境公约》的一个核心思想是，对于基本的环境权利进行界定，将“环境权”确立为一种基本权。目前，跟环境有关的国际公约大大小小加起来有超过500个。如果这个协定获联合国大会通过的话，它将成为继《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》之后全世界第三份综合性、框架性的国际公约。它通过之后，那么“环境权”将首次在各成员国及国际层面产生法律效力。

在讨论环节中，有人提出这个条约“不接地气”，对此Yann回应说，这个框架条约具有一定的前瞻性是必要的。他举例说，我们可以看到在1966年时无人关注人权，当时联合国讨论人权公约的时候人们也觉得不接地气；而时隔五十年后的今天，“人权”这个概念已经深入人心，而联合国人权公约也已经成为国际社会指导全球的一个文件。环境问题已经成为了全球面临的重大挑战，而且是一个日益严重的挑战，而《世界环境公约》也将充当这样一个有前瞻性的角色。

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上图（从左到右）：北京工业大学谭柏平副教授，法国驻华大使馆法律参赞满安，中国人民大学周珂教授，北京市生态法治研究会杨军会长，中伦律师事务所于鲁平律师。摄影/Linda

五、结语

无论是制定《世界环境公约》（草案），还是起草中国《生物多样性（保护）法》（建议稿），这都是一项系统性工程，涉及方方面面的问题，难以一蹴而就。但是，社会组织的角色也就尤为重要。以法国法学家俱乐部和中国绿发会为例，社会组织团体来倡导国家、甚至是世界层面的生物多样性立法、并且经过多次论证提出了意义颇深的草案文本，是非常有意义的。正如世界自然保护联盟（IUCN）中国总代表朱春全评价中国绿发会倡导生物多样性立法的努力时说，过去立法的推动大部分都是政府部门主导，现在由一个社会组织来倡导和推动，很高兴看到这种转变。推动这样一部国家层面的中国生物多样性保护法，将来无论是走到什么程度、走向如何，此举意义重大。

在本次中法交流活动上，法方专家Yan的主旨发言中强调，该公约草案就是一个这种自下而上的、公民社会参与全球环境治理的典型案例。他表示，除了国家应该参与环保工作，社会组织、个人、公民社会都应该与国家并肩而行，一起做出努力。因为环境问题已经涉及到社会各界，所以需要社会各界的参与。

正如十九大报告中指出的，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。我们看到，这不仅是我国的社会治理趋势，同时也是全球环境治理的一个普遍趋势。

注：本文精华版以《社会组织参与环境治理的中外实践思考》一文发表在《社会治理》2017年第10期

文/Linda, Shuya, JZ等核/王华编/Angel

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