11月23日，绿会邀请法学专家、法院、检察院、行政机关、社会组织、环境律师一起，召开环境公益诉讼原告主体关系研讨会。会议分为三篇，主要围绕社会组织、检察机关、省级人民政府、海洋监督管理部门作为环境公益诉讼原告在实务操作中关系如何，各方怎样协调能更好地维护社会公共利益。

天津大学法学院教授、中国绿色发展研究院研究员孙佑海发表了如下观点：

一，赞成检察机关有权提起环境行政公益诉讼

在全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点期限将要结束时，全国人大有关部门曾经征求过我的意见，讨论下一步应当怎样办。我的建议，一是要正式给检察院提起环境公益诉讼的权力；二是在法律文件的形式方面，不要再搞《决定》这种形式，而是直接把有关的内容写进法律之中，以便于有关部门执法，便于社会各界守法和人民监督。后来看到了正式修改的法律，感到修改的很好，我都赞成。

我赞成检察机关有权提起环境公益诉讼的主要理由是：

首先，检察机关参与环境公益诉讼，具有不受行政机关干扰等独立的地位和权威，可以较好解决环境公益诉讼立案难等实际问题，而社会组织的力量就相对弱一些，在目前这个阶段还是比较弱。因此，检察机关在环境公益诉讼中的地位，有独特的优势，对于环境保护的工作顺利开展很重要。

其次，检察机关有很大的权力，例如拥有法定证据调查权，这是一般机关所没有的。社会组织你去查案卷，即便是律师，有时候也是有阻碍。检察机关有证据调查优势，可以有效解决这些难题。

再次，检察机关具有专业优势。目前我国对于司法机构人员素质要求比较高，要通过司法考试才可以担任办案人员。至于社会组织就不具有这个专业优势，甚至在律师行业，有的律师所的工作人员并没有通过司法考试，但是照样办案，这就显示出专业能力的差别。

二，应关注法律对检察院参与环境行政公益诉讼的约束性要求

这次全国人大常委会对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，为检察机关提起环境行政公益诉讼提供了明确的法律依据，但是，对检察机关参与环境行政公益诉讼也有着明确的约束性要求。新行政诉讼法第二十五条增加规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。其要件主要有五点：一是，人民检察院在履行职责中发现了生态环境和资源保护受到破坏和损害的问题；二是，发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为；三是，发现有关行政机关的不作为或者滥作为，致使国家利益或者社会公共利益受到了侵害；四是，程序上应当首先向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；五是，检察机关已经向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，但是，该行政机关依然不依法履行职责。在这种情况下，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

三，应关注检察机关与社会组织提起环境民事公益诉讼顺位要求

检察机关与社会组织提起民事公益诉讼的顺位实际上无需再进行一般性的讨论了。因为第十二届全国人大常委会第二十八次会议正式表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼已经明确写入这两部法律。但是，在具体的法律实践中，确实发生了检察机关和社会组织之间在起诉顺位等问题上有争论有分歧，发生了抢先起诉等问题，有的情况还有点复杂。因此，我们认真学习新法的有关规定，明确这个问题确有必要。

 首先，要明确检察机关参与提起环境公益诉讼的目的和指导原则。我认为就是要解决在履行职责中发现有破坏生态环境和资源保护的行为，却没有合规的机构或合规的机构不提起环境公益诉讼的问题。也就是说，如果合规的机构提起了环境公益诉讼，那么，检察机关就不需要对同一个问题再提起环境公益诉讼了。

其次，有几个要素我们要分析清楚。一是，需要起诉解决的问题属于人民检察院在履行职责中发现的破坏生态环境和资源保护等问题。也就是说，在人民检察院在履行职责之外发生的问题，检察机关的人员是不宜插手的，例如，某检察人员的亲戚朋友或利害关系人找上门来，请托检察人员提起环境公益诉讼的，就不该接受。二是，这里所指的破坏生态环境和资源保护问题，属于损害社会公共利益的行为。也就是说，那些损害“私益”的行为，并不属于环境公益诉讼的行为。在这类案件中，完全可以由受到损害的直接利害关系人，由他们直接或委托律师向人民法院提起诉讼。三是，在没有符合规定的机关和组织或者符合规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院才可以向人民法院提起环境公益诉讼。请注意，法律在这里规定的是“可以”，是一种授权性的法律规范，而不是“应当”或“必须”。这里的用词都很有讲究。我们要深入学习，深刻领会。四是，在符合规定的机关和组织或者符合规定的机关和组织提起诉讼的情况下，人民检察院“可以支持起诉”。人民检察院“可以支持起诉”，是民事诉讼法上新的规定，我们要认真学习新法，按照新法办事办案。为什么法律作出“检察院支持起诉”新规定，与我国人民民主的社会主义国家性质有密切关系。在民事公益诉讼中，社会组织提起环境公益诉讼人民检察院“可以支持起诉”，体现我国对环境资源保护事业的高度重视，体现了“以人民为中心”的司法理念的实际应用，体现了对社会组织的有力支持，体现了我国民事诉讼理论的新发展。

四，法律对检察机关参与环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼采取了支持但有区别的态度

我们应当注意，在检察院参加民事公益诉讼中，用词是“可以”，即：在没有法律规定的机关和组织或者该机关和组织不提起诉讼的情况下，检察院才可以向人民法院提起诉讼。对检察院参与环境民事公益诉讼采取了相对温和的态度，属于授权性规范。

在检察院参与环境行政公益诉讼中，用词为“应当”。即：在行政诉讼领域，当检察院发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，“应当”向该行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。该行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。在这里，法律对检察机关提出的要求，是很严肃的，用了“应当”一词，表明检察机关所应履行的一定的义务或责任。法律对检察机关提出的法定义务要求，检察机关应当严格执行。

以上，请大家批评指正。

文/张娜  审/绿宣  编/Angel

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