11月23日，绿会邀请法学专家、法院、检察院、行政机关、社会组织、环境律师一起，召开环境公益诉讼原告主体关系研讨会。会议分为三篇，主要围绕社会组织、检察机关、省级人民政府、海洋监督管理部门作为环境公益诉讼原告在实务操作中关系如何，各方怎样协调能更好地维护社会公共利益。开环境公益诉讼原告主体关系研讨会。会议分为三篇，主要围绕社会组织、检察机关、省级人民政府、海洋监督管理部门作为环境公益诉讼原告在实务操作中关系如何，各方怎样协调能更好地维护社会公共利益。

青岛科技大学讲师辛帅发表了如下观点：

a.关于环境公益诉讼原告顺位问题。我国环境公益诉讼是包含两种类型，一种类型环境行政机关或者政府提起，这种诉讼目的为了把环境执法从非诉讼领域延伸到诉讼的领域，借着诉讼完成环境行政强制执行，是行政强制执行制度的升级版。而由社会组织提起的诉讼，属于公民监督之诉。在美国，环境执法诉讼的出现远远早于环境公益诉讼，政府机关有权力起诉不合作的违法者，要求他们承担环境行政责任。那么为什么会出现环境公益诉讼？其实是监督诉讼。环境问题越来越多，环境行政机关有些时候没有及时恰当地处理一些环境违法问题，这个时候授予普通公民公益诉讼的诉权，它的基础是监督权。监督之诉的前提就是环境行政机关执法权没有及时落实之时，公民提起公益诉讼起诉环境行政机关和违法者来督促环境法的执法。在这种诉讼中，政府机关不参与，可以吗？这跟曹老师提出的担忧相似，如果政府机关不参与监督诉讼，就会把环境行政机关的职权转移到法庭手里，法庭其实起到的作用是通过判决的方式来下达一个环境行政决定，而且更为令为担忧的是，环境公益诉讼审理的法律主要是《环境法》，而《环境法》主体部分是行政法，我们在民事法庭里依据行政法的规则来进行审理。会出现制度上的混乱。

b.关于海洋环境公益诉讼。在海洋环境保护领域，茂名案凸显出的一个问题是，没有解决环境执法之诉和公民监督之诉顺位问题，就没有办法切实保障公民监督权。如果这个顺位问题能够解决，那么在环境主管机关不作为的时候，法庭有一个公开的程序确认一下。如果环境行政机关认为这种排污是合法的，没有问题的，不想进行执法，社会组织就会替补第二顺位，这个案件就会更加清晰起来。对于茂名案件，我们会发现法院更加倾向于优先支持环境执法之诉，就是环境执法机关或者政府提起的环境诉讼，而在支持社会组织或者公民环境监督之诉方面，它的积极性不如前一种。我认为首先环境执法之诉要优先于环境监督之诉，但是一定要确保环境监督之诉的诉权的存在。

我们现在的立法决定了，没有给法庭确认环境行政机关是否明确拒绝执法公开的机制，这会让法庭为难。如果法庭没有确定行政机关拒绝执法之前，给社会组织诉权，直接诉污染者，在理论上说并不符合监督之诉的精神，因为缺少监督，如果缺少了行政机关，实际上造成的效果，就是法庭扮演环境行政机关的角色，法庭适用《环境法》或《行政法》判断污染的行为，用判决的形式下达环境执法的决定书，这其实是法庭对于行政机关权力的僭越，破坏了司法和行政之间的分工。而且还有一个问题，谁来执行判决？环境损害判决执行需要很强的专业力量，是一个长期还有系统性的工程，涉及到若干个环节，如果缺少环境行政机关在案件当中的参与，判决的执行完成是很难的。环境公益诉讼刚刚推行有很多模式来尝试，随着实践发展肯定会淘汰一些模式，最有效率的模式可能会被留下。在环境监督诉讼中，即使开庭审理也应该追加环境行政机关为共同被告，但是由于我们立法缺少公开确认环境行政机关拒绝执法的程序，法庭也不能够随便添加行政机关为被告。其实还是一个环境行政机关与社会组织顺位问题，这个问题我们国家立法需要加以明确。

c.关于检察机关与社会组织的顺位问题。环境公益诉讼的出现，呼唤检察机关拥有一项新的职权，就是政府律师的职能，是公诉权在刑事案件之外的案件中的延伸。我认为检察机关在环境公益诉讼最合适的地位是支持起诉这个角色，支持起诉是把公诉权运用在刑事诉讼之外的一种表现，所以检察机关提起的公益诉讼应该和环境行政机关提起的诉讼属于一个种类，都属于环境执法之诉。

d. 关于环境公益诉讼的诉讼载体选择。由省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼和由环境行政机关提起的环境公益诉讼都属于环境执法之诉类别，并且环境执法之诉和环境监督之诉这两种大类别都应当是行政诉讼而不是民事诉讼。为什么这么说？2012年《民事诉讼法》修改之前，有很多环境执法之诉尝试都是选择了民事诉讼为载体，环境执法机关明明有很多执法手段，为什么还是要借助民事诉讼手段来解决这个问题呢？其中一个重要原因，我们国家环境行政责任体系结构是不合理的，补偿性责任与处罚性责任的关系不明确。当我们提到环境行政责任这个词，我们只想到行政处罚，但是行政处罚真正要产生效率必须以环境补偿责任作为基础，才能够谈到处罚问题。但我们国家立法中设立的行政处罚的很多具体方式其实属于补偿性的环境行政责任，它的目的是补偿，比如说责令恢复原状等等。恢复原状的作用其实和生态环境损害赔偿责任的作用是一致的，都是补偿性的，而且都是公法上的责任。但是，我们却把生态环境损害赔偿责任认定为民事责任。所以行政机构不能够通过行政决定向行政人施加民事责任，只能借助民事法律程序来落实这种责任。如果我们以后把生态补偿责任确定为是一种补偿性行政责任，以后行政机关在适用非诉执法手段的时候，可以直接要求污染者来承担补偿性行政责任和惩罚性、处罚性的环境行政责任，这样结构就比较合理。

文/张娜  审/绿宣  编/Angel

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