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干货 | 什么是环境公益诉讼?
2016/11/15 17:14:00 本站中国绿发会
“环境公益诉讼”(EPIL)是什么?

环境公益诉讼(Environmental Public Interest Litigation, 缩写EPIL),顾名思义,是为了维护环境社会公共利益而提起的诉讼,其核心特点是公益性,即提起诉讼的原告与案件没有直接利害的关系。有助于解决传统司法无法保护的公共利益受损无人起诉问题

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环境公益诉讼的法律依据是什么?

2012年新修订的《民事诉讼法》加入关于环境公益诉讼的法律规定,这是具有里程碑意义的法律事件。《民事诉讼法》第五十五条明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。但是,新法并没有对环境公益诉讼的主体进行明确界定,导致各法院在实际操作中对环境公益诉讼持保守态度。比如,2013年,中华环保联合会提起的8起环境公益诉讼全部因诉讼主体无法律明确规定被驳回。

直到2014年,新《环保法》修订,全国人大常委会于2014年4月24日通过了“史上最严格”的环保法修订案。一方面对环境公益诉讼的开展范围由以前的污染环境扩大到污染环境和破坏生态,另外其第58条对诉讼主体资格也给了明确的界定条件(见下文)。

新环保法已经于2015年1月1日施行。2015年也因此被称为“环境公益诉讼元年”。

那么,到底什么是“环境”?哪些属于环境范畴?

新《环境保护法》第二条对“环境”的定义:本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

谁可以提起环境公益诉讼?

您问的是环境公益诉讼的主体资格问题。从当前的法律规定来看,个人不能提起,目前只有符合条件的社会组织和检察院(取得全国人大常委会授权的检察院)才能提起。

新《环保法》第58条明确规定:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。 

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号),第三条:设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区以上人民政府民政部门,可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。第四条:社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益,应与其宗旨和业务范围具有关联性。第五条:社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”。

2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,最高人民检察院据此公布《改革试点方案》,选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点。试点期限为二年。

据民政部2015年的统计数据,当时符合环境公益诉讼主体资格的环保组织有700多家。

公益诉讼与私益诉讼的区别?

环境公益诉讼,可以由与案件诉讼请求无法定利害关系的单位和个人依法提起,其目的是为了保护环境免收污染和破坏,对象是污染和破坏环境者以及违法、或者不履行环境保护法定职责的政府及其行政机关提起的诉讼。

因污染环境或者生态破坏而侵害个人环境权益而提起的诉讼,叫做“私益诉讼”,是与“公益诉讼”相对的一个概念。在2014年12月7日,《人民法院报》曾经刊登一篇关于《关于民事公益诉讼的理解与适用》,该文中有一段关于公益诉讼与私益诉讼的区别的界定。根据新《民事诉讼法》第55条的规定,民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。这种列举加概括式的规定,主要有两层意思:一是污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益时,才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对污染环境、侵害消费者合法权益的行为,直接请求保护个体利益,则不属于本条公益诉讼的范围,而属于一般普通民事诉讼即私益诉讼。公共利益的核心在于公共性,涉及不特定多数人的利益。尽管代表人诉讼涉及众多当事人,但受害人可以确定,诉讼目的是为维护个人利益,故仍然属于私益诉讼。二是可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件,公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。鉴于民事公益诉讼还处于初步施行阶段,目前的适用范围应暂限于污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类情形为宜。

当污染发生时,污染地周边存在的居民也可以提出诉讼,但群众往往对法律知识欠缺,不知道如何维护自己的权益。这时候就需要社会组织或者检察机关站出来,为了维护公共环境利益,而起诉污染企业。

必须说明的一点是:社会组织提起的环境公益诉讼与当地人民群众提出私益诉讼不冲突,公益诉讼的证据将来私益诉讼也可以继续使用。

起诉后,你们遭遇过法院质疑你们的主体资格吗?

在2016年1月前,这种质疑是家常便饭。环境公益诉讼常常遭遇因原告主体资格问题引发的法院不予回应、不予受理以及驳回起诉等情况。各地法院对《民事诉讼法》、新《环保法》及相关司法解释中的环境公益诉讼主体资格的规定理解、认识不统一。这条路走得非常的不容易。

怎么个"不容易"法?说个经典例子呗?

好吧,我举一个经典例子:腾格里沙漠污染公益诉讼案。从中国绿发会最初向宁夏中卫中院提起公益诉讼到最高人民法院作出终审裁定,腾格里沙漠污染公益诉讼案可谓历经波折:2015年8月13日,针对腾格里沙漠污染事件,中国绿发会向中卫中院提起了8起环境公益诉讼。2015年8月19日,中卫中院认为中国绿发会不是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织,以起诉人不符合主体资格为由不予受理案件。针对中卫中院的裁定,中国绿发会随即向宁夏高院提出上诉。2015年11月6日,宁夏高院做出维持原裁定,不予立案的二审裁定。对于上述裁定,中国绿发会认为原审法院并未正确理解“环境”及“环境保护”概念,2015年11月24日,中国绿发会向最高人民法院提出再审申请。2015年12月2日,最高人民法院正式立案受理我会再审申请。

一个里程碑事件是:2016年1月22日,最高人民法院作出民事裁定书,决定提审腾格里沙漠污染8起环境公益诉讼。2016年1月29日,最高人民法院作出终审裁定,认为中国绿发会是环境公益诉讼的适格原告,要求宁夏中卫中院立案受理腾格里沙漠污染8起环境公益诉讼。

2016年3月11日,环境保护部部长陈吉宁在十二届全国人大四次会议新闻中心举行的记者会中,就“加强生态环境保护”的相关问题回答中外记者提问时,提到中国绿发会提起的“腾格里沙漠污染公益诉讼案”。他还说:我们对高法的裁定高度赞赏,将要积极配合做好相关工作。

2016年5月26日,在世界权威学术期刊《科学》杂志上,刊登了中国绿发会发表的《New Allies Fight For China's Environment》。该文系统总结了中国新《环保法》实施一年以来,来自社会各界的质疑,以及国家、部分地方政府、非政府组织及公民团体面对质疑采取的实际行动。并以腾格里沙漠污染公益诉讼案为例,介绍了中国环境保护事业的新动向及未来趋势。

你们孜孜不倦去代表社会公众利益起诉,到底图个啥?

十八大至今,“依法治国”始终贯穿在习总书记治国理政的思路当中。最高人民法院、最高人民检察院发布办理环境污染刑事案件的司法解释,最高人民法院出台审理环境民事公益诉讼案件、环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题解释。在这样的大环境下,人们群众的公共利益呼唤有责任感的NGO挺身而出,积极投身于环境诉讼实践,推进环境司法进步。

自1985年诞生以来,中国绿发会以生物多样性保护、绿色发展为自己的使命。作为一家慈善组织,我们在公益诉讼中没有任何自己的经济利益。相关,我们还会为此支付大笔的诉讼、调研、检测鉴定、评估等费用,“贴钱”来维护社会公共利益。

在环境公益诉讼这一工作中,中国绿发会自觉肩负历史使命,作为国家级的公益组织,联合律师、环境社会组织、媒体等,为维护社会环境公共利益而贡献力量。

环境公益诉讼,能告政府吗?

您问的是“行政公益诉讼”。2014年,十八届四中全会提出,要探索建立检察机关提起公益诉讼制度;2015年,在全国人大授权之下,最高检察院做出了检察机关公益诉讼试点方案,在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。

至2016年9月,各试点地区检察机关提起的42件诉讼案件中,行政公益诉讼28件、民事公益诉讼13件、行政附带民事公益诉讼1件;2015年12月,山东省庆云县人民检察院提起首例行政公益诉讼案件,江苏省常州市人民检察院提起首例民事公益诉讼案件。人民法院已作出一审判决8件,均支持检察机关的诉讼请求,另有1件民事公益诉讼以调解方式结案,1件民事公益诉讼因其他适格主体参加诉讼、2件行政公益诉讼因行政机关在起诉后纠正了违法行为,检察机关撤回起诉。

实际上,行政公益诉讼对机制的良性运转有一个很好的监督作用,对其不作为、乱作为有很好的制约作用。

但是总的看来,检察机关试点公益诉讼,虽创举可嘉,但数量与精力有限。我们呼吁:应将环境社会组织作为行政公益诉讼的原告明确写入法律,让社会组织作为第三方对行政机关的行政行为进行有效监督,促使其依法行政。

新《环保法》存在哪些不足?

比如,首先,没有规定什么是“社会公共利益”。而这恰恰是环境公益诉讼的基础。

此外,社会组织的支持和保障机制非常欠缺。尤其是社会组织提起环境公益诉讼没有有效的资金保障。

环境公益诉讼赔偿款的归属、使用和监管,法律规定空白。这方面我们正在做试点工作。

损害鉴定评估的问题。其机制有很多问题,如:组织不健全、人员参差不齐、出的报告千姿百态。有的做了一个鉴定报告,说明其行为与结果有因果关系,但另一家报告又说没有。

社会组织缺位行政公益诉讼。

目前的环境公益诉讼主要还存在那些问题?

这个问题很复杂。目前看来,比较突出的问题,包括公益诉讼解释的个别条款与《民事诉讼法解释》不一致;检察机关、社会组织和省级人民政府提起的环境损害赔偿诉讼的区别和联系问题。

环境公益诉讼,面临哪些主要困难?

问得好。首先,取证难。打此类官司的难度还是比较大的。在搜集证据环节,一般来说证据收集得越多越好。但是环境案的专业性和技术性要求高,时效性也强,案件发生后如果隔段时间再去取证,可能就搜集不到关键的证据,很多案件的取证非常困难。

其次,公益诉讼案除在立案阶段有困难。目前环境公益诉讼没有按照民事诉讼案件实现登记制。还得经过审查,往往立案时限长。

另外,审理难。因为涉及到技术方面的问题,环境案件会需要损害鉴定和评估。如何平衡有资质的损坏鉴定评估机构与专家辅助证人的使用,在实践操作中需要去加强。

此外还有执行问题。尤其涉及到环境公益诉讼损害赔偿款的归属、使用和监管问题。这个问题处理不好,可能会使环境公益诉讼制度受到质疑。

社会组织愿意提起这种诉讼吗?

虽然环保法的出台标志着2015年成为“环境公益诉讼元年”、全国有700多家符合主体资格,但是事实上,从去年至今,仅有15家社会组织提起了环境公益诉讼。实际上,因为面临许多困难和压力,社会组织普遍不愿意提起。

在具体运作过程中,社会组织虽然获批可以开展工作了;但是你拿什么去开展工作?无钱、人、办公条件。实际工作开展面临巨大困难,尤其是资金困难。社会组织筹资渠道不宽,筹资压力大,社会对环境公益诉讼认知和捐赠都比较薄弱。

如果官司打赢了,钱会到谁的口袋?用到什么地方?

这个问题是很多人都关心的。“公益诉讼”的性质又决定了,案件是不能带有谋利性质的。那么公益环保组织,在提起公益诉讼后,如果打官司获胜,胜诉的费用由谁支配?目前这个方面还是法律空白,不管是实体法还是相关规定,都没有作出说明。所以说,赔偿金怎么用是个大难题。

环境公益诉讼所获得的赔偿款或环境修复费,从性质上属于社会公共资金,理所应当归属于社会。生态环境修复资金的归集、使用和监督,亟需建立完善的法律制度。

目前国内对环境公益诉讼赔偿金的处理,有上交当地财政、建立财政专户、进入法院的执行款账户、成立环境诉讼公益专项基金这四种方式。

前两种,费用直接打到地方财政账户,即进入国库。修复环境时再有政府支出。不过很多案子的赔偿费用,因为好进难出,最终变成了”僵尸资金”。公益诉讼的案子胜诉费真正受影响的群众无权支配,而一些地方政府程序又比较多,钱到账后再想用比较麻烦。

而“环境修复专项基金”的好处是,这些费用由全社会共同监督使用,花每一笔钱都明明白白,也能最快修复被破坏的生态环境。中国绿发会与联合国开发计划署(UNDP)共同开展了为期三年的“环境法治领域”项目。该项目2016年的研究主题之一为“生态环境修复专项基金”。

食品污染是否可以提起环境公益诉讼?

因为环境污染而导致的食品污染,应该属于环境公益诉讼规范的内容。理应可以提起环境公益诉讼。但是目前最大的障碍是,《消费者权益保护法》将消费环境公益诉讼的原告主体只限定于中国消费者协会系统,我们建议要修改,让更多的社会组织作为消费公益诉讼的主体,对包括食品污染等方面的违法行为提起公益诉讼。

听说你们曾为一种植物打官司?

是的。这种植物名叫五小叶槭,是我国四川的特有物种,形似枫树,叶型独特、色彩绚丽,是最具观赏价值的槭树种类之一,在西方园艺界与另一种古老植物“鸽子树”——珙桐齐名。按照世界自然保护联盟(IUCN)濒危等级标准,五小叶槭属“极危物种”,面临灭绝的边缘。

这些五小叶槭均处在人为干扰较剧烈的地段,牲畜啃食、人为砍伐以及道路、水电站的修建,影响着五小叶槭的生存。特别是雅江县雅砻江上的牙根电站即将修建,使得这一濒危物种面临严重威胁。

根据《四川省雅砻江两河口——牙根段水电开发方案研究报告》,这段梯级电站中两座电站建成后,两河口电站正常蓄水位是2860米,牙根一级电站正常蓄水位是2602米,牙根二级电站正常蓄水位是2560米。

对比五小叶槭雅江种群分布区的海拔高度和水电站蓄水水位高度数值,可以准确预见,电站水库正常蓄水后,将淹没雅江县五小叶槭的绝大部分所在地,对其生存构成严重威胁,急需进行抢救性保护。针对实施雅砻江水电梯级开发计划可能破坏濒危野生植物五小叶槭生存的情况,2015年9月17日,中国绿发会向四川省甘孜藏族自治州中级人民法院递交诉状,对雅砻江流域水电开发有限公司提起环境公益诉讼。

没有发生、但是可能发生的污染或破坏,可以提起环境公益诉讼吗?

对呀。我们称这种环境公益诉讼为"预防性的环境公益诉讼"。以上五小叶槭的这个案子,就属于中国第一起针对濒危野生植物提起的预防性环境公益诉讼。

又比如,在青海同德县有一片全世界独一无二的野生古柽柳林。它处在规划中的羊曲水电站库区,2018年底大坝落成后,这里将被全部淹没。羊曲水电站的工程投资方提出了移植保护方案。植物专家实地考察后明确反对古柽柳移植:“当地的土壤特性与移植工期不存在古树移植施工的可行性,强行移植很可能使这批古树全军覆没。”为了保护这片存活至今的全世界最大一片野生古柽柳林不覆没,2016年11月11日,中国绿发会提起了环境公益诉讼,要求停止移植、暂停黄河羊曲水电站工程等三项要求。

哇,你们居然为一种植物打官司。还有为其他东东打官司的吗?

有啊。根据新环保法关于“环境”的定义,大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等,都可以为之捍卫的。前面所说的五小叶槭、古柽柳(甘蒙柽柳),都属于其中“野生生物”的范畴。

目前,中国绿发会提起的环境公益诉讼,类型涵盖大气、水、土壤、草原、湿地、沙漠等多种生态系统。

那么,你们在开展环境公益诉讼方面有什么与众不同的特点?或者说,你们在案源的选择上有何偏重点?

问得好。目前由于资源有限,中国绿发会在案源的选择上,偏重于以下几种。

一是以重大环境事件为切入点,开展环境公益诉讼。例如绿会对广受社会关注的腾格里沙漠污染案提起公益诉讼,宁夏中卫中院驳回起诉、宁夏高院维持原裁定,最高人民法院终审裁定司法确认了中国绿发会环境公益诉讼的原告主体资格。

二是与行政执法、刑事处罚相结合开展环境公益诉讼。例如山东济南危废倾倒案,此案造成几名非法倾倒人当场死亡的恶劣后果,相关责任人也被追究刑事责任,绿会对该案涉及侵害社会公共利益的行为提起公益诉讼。

三是创新环境公益诉讼内容和形式。例如河南马固不可移动文物案,这是国内将人文遗迹纳入环境公益诉讼的第一案。

环境公益诉讼能遏制文物破坏吗?

答案是肯定的。我举个例子。例如,在河南有个马古村,是郑州市上街区峡窝镇的一个千年古村,一直享有“中原第一文物古村落”美誉,可以查证的建村历史开始于宋代初期王世安定居此地。在全国第三次文物普查时,该村有7处不可移动文物名列其中。然而,马固遭拆迁变成一片废墟。组织拆迁的当地上街区政府竟然称“不知是文物”。

2015年4月,中国绿发会针对河南郑州上街区峡窝镇马固村7处文物5处被拆毁,将马固村村委会、上街区人民政府、上街区峡窝镇人民政府和郑州市上街区文化广电新闻出版局,因直接拆毁文物及不履行法定职责被民间环保组织诉至法庭。诉讼请求包括:被告在国家级媒体上向全国人民赔礼道歉、在博物馆内复建已经拆除的5处不可移动文物等。对此,有媒体不禁感叹:《环保法》怎么成了文物保护的救命稻草?!

该案是我国首例人文遗迹(文物)保护环境公益诉讼案——河南马固不可移动文物案。该案也是我国司法第一次将人文遗迹(文物)保护纳入环境公益诉讼范围,对推进我国人文遗迹(文物)保护具有里程碑式的意义。尽管中国绿发会能否胜诉还是未知数,不少人尤其是民间环保人士,已将此案受理界定为推进我国人文遗迹(文物)保护的一块里程碑。

我也想贡献一份自己的力量,告诉该怎么做?

欢迎。为了更广泛的动员社会力量参与到环境诉讼中来,向那些对我们的大气、土壤、水等生存资源造成严重威胁的行为宣战,维护我们共同的利益,中国绿发会设立了环境诉讼支持基金,并在腾讯乐捐平台上进行募款。不论是线索举报还是诉讼支持,感谢您的支持!

文/Linda Wong

参考资料:

《新环境保护法实施近两年 公益诉讼遇冷》湖南日报 

2016-10-30  http://hnrb.voc.com.cn/article/201610/201610300722027337007.html

《环保法怎么成了文物保护的救命稻草》中国日报 2015-10-20

http://www.chinadaily.com.cn/hqpl/zggc/2015-10-20/content_14267879.html

光明网:《试点地区检察机关共提起公益诉讼42件》

http://news.jschina.com.cn/system/2016/11/05/029976128.shtml

《“修复被污染生态环境1200万元远远不够”》济南时报,2016.3.16

http://news.163.com/16/0316/14/BI9KS6UD00014Q4P.html

《13个省市检察机关成公益诉讼试点 环保领域行政诉讼为重点》,人民网,2015.7.2

http://legal.people.com.cn/n/2015/0702/c42510-27243558.html

《关于民事公益诉讼的理解与适用》人民法院报,2012.12.07

http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2012-12/07/content_54685.htm