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法律之窗:聚焦四中全会——“法治中国”下的“能源法治”向何处去?
2017/2/9 11:40:00 本站

法律之窗:聚焦四中全会——“法治中国”下的“能源法治”向何处去?


本文原载于中国电力报,根据深度能源马建胜对陈臻主任的专访整理,有删减。


中国未来的能源法治工作将着重于以下几个方面:创新立法理念,明确环保责任;创新能源制度,加强其可操作性;强化执法队伍,并加重行政监管的力度与责任;鼓励公众积极参与,努力使能源法治向符合社会主义核心价值观的方向发展。

我国能源法律体系与其他部门的立法相比较为滞后。现在不仅有繁重的立法研究,还要在执法、司法以及法律普及等方面全面加强。在能源监管体制上,过去政府既管得太多又严重缺位,建立能源领域的市场化体系路还很长,民间资本的进入门槛也太高。

此外,成品油价格机制还未完全与市场接轨,天然气和电力价格改革相对滞后,这些都需要通过市场化的改革,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制。同时促进政府监管方式的转变,在有法可依的环境下进行有效监管。

健全的能源法治体系是还原能源商品属性的重要依据。转变政府监管方式,必须从过去以项目审批为主,转变为重视战略和规划引导。当务之急是立法跟上,依法行政。尽管在过去的30多年里,能源领域立法速度较快,成绩显著,能源法律体系初步构建起来,但是,作为能源法律体系化的基础——《能源法》一直没有出来,《电力法》、《煤炭法》修订十年也未修出正果,一些配套法规的制定与修订也不尽如人意,油气和核能领域的法律十分欠缺。

目前已经实施的《煤炭法》、《电力法》等单行法律,解决不了能源领域的综合性、基础性和战略性问题。《能源法》不出台,能源战略规划、能源国际合作、能源监管等就无法可依。这也是《电力法》等法律难于修订下去的一个重要原因。能源法治必须标本兼治。而治本的一个重要方面是要从制度规范上加以创新,以完善整个法律制度,并建立以《能源法》为核心的能源法治体系。

在能源生产与消费革命并举的背景下,完善我国能源法制体系任重道远,在能源领域法律立改废方面应该分轻重缓急和先后。

在立的方面,虽然我国发展核电已有30余年的历史,但一直处于无法可依的“裸奔”状态。我国正在研究起草《原子能法》、《核安全法》,建议国家尽快完成《核电管理条例》的制定工作,明确核电开发资质等准入门槛,解决关于核电投资主体多元化的问题,改变过去核电管理参照火电的做法,对核电站的设计建造、科技研发、装备制造、核安全等方面做出全面的规定。

改的方面,要在立法层面促进能源市场改革,理顺不同能源类别之间的价格关系,要在大能源视角下开展能源体系立法,打破条块分割的局面。在油气领域,增加油气勘探开发合资合作的相关规定,解决国内民营企业参与油气开发的法律问题。在电力领域,现行《电力法》显然不适于当前的发展现状,应尽快修订。另外,要改变能源税制立法位阶较低,缺乏稳定性和权威性的现状,通过修订、补充立法,使能源产品价格真正反映市场供求关系。

废的方面,我国在能源行业监管方面一直是遵循煤、油、气、电各部门管一摊的办法,应该重视多管融合,加快简政放权,进一步加强能源行业标准体系的细化和综合,加快滞后标准的废止、修订,推动能源行业标准与国际标准的全面接轨,使标准更多地被认可和应用。

解决环境能源项目产生邻避效应的根本是调和各方的利益分歧。环境能源项目需要直接面对的问题就是项目上马、建设、乃至以后运营后对所在地附近的社区、民众和其他利益相关者有多少好处。如果项目周边地区的民众不能从项目获得利益实惠,哪怕是较少利益的损失,都将引发强烈的反对情绪。对周边社区和民众转移项目的部分利益或进行货币补偿是发达国家解决环境能源项目邻避危机的主要途径。以丹麦哥本哈根的NARA/Noveren垃圾焚烧发电厂为例,焚烧厂副产的暖气和冷气免费供给当地的社区,而其他发达国家在解决环境能源项目民众冲突过程中多是以减少能源使用费而得到周围社区的支持,以达到在一定的利益格局和体系下的相对平衡。

美国、德国、日本、韩国、台湾等国家和地区都曾遭遇因存在公众冲突而搁置垃圾发电、核电项目的现象。发达国家正是在经历多次邻避事件中推动了环境知识的宣传和教育,建立起政府与民众互信关系。通过制度化、规范化、程序化的积极阐释,政府公信力的逐步增强,并建构起一个长效机制。

此外,法律意识的自我培养是法治观念的先导和基础,在公众参与的过程中要实现政府负责制定章法,公民进行自我服务、自我教育的良性互动。环境能源项目往往涉及新技术和新工艺,专业知识较复杂,项目业主应组织专家加强对公众参与相关技能的传授和培训,努力培养公众的社会参与能力。