公益诉讼成为检察机关的主流业务，逐渐出现了检察机关提起公益诉讼的高潮

民间公益诉讼仍存在立案难题，应进一步扩大公益诉讼原告主体资格，实现官方和民间共同推进公益诉讼的双优局面

一年一度的“中国十大公益诉讼”评选已经持续了8年。今年的评选对于李轩来说，“案例的评选一年比一年难”。

“我们的评选希望能避免重复，推陈出新。但新类型的案例近年来比较少，尤其是2015年后公益诉讼主要集中在环保领域，典型性不再那么突出。”主办方之一、中国法学会案例研究会秘书长李轩直言。

李轩和许多参加评选的专家们一起见证了公益诉讼从无到有，发于民间直至推动法治进步的艰难历程。

民间公益诉讼大幅下降

2017年修改的民事诉讼法和行政诉讼法对公益诉讼进行了明确，但多数参评专家认为，社会组织(消协和环保组织等)提起的公益诉讼在有些地方还是存在立案难和原告主体被限制的问题。

“在公益诉讼入法之前，民间公益诉讼对促进个案公正和制度转型，防止公地悲剧起到了不可忽视的作用。在2017年入法后，随着检察机关提起公益诉讼的兴起，立法对公益诉讼原告资格的严格限制，民间公益诉讼大幅下降，似乎正在被边缘化。”李轩对法治周末记者说。

李轩和多数参评专家认为，未来修法应进一步扩大公益诉讼原告主体资格，尤其是允许个人提起公益诉讼，让社会上更多的人加入到公益诉讼的队伍中来。在这方面，李轩给记者列举了李刚博士对中华牙防组提起的公益诉讼，以及郝劲松律师提起的多起针对铁路运输部门不当收费的系列诉讼。

当年，虽然法院驳回了李刚的起诉，但北京市朝阳区人民法院向卫生部发出司法建议，叫停了蒙骗中国人10多年的中华牙防组。

谈起国内公益诉讼的发展，中国法学会案例法学研究会常务理事、中国社科院法学所法理学研究室副主任贺海仁称，2000年至2012年为民间、社会公益诉讼未入法之前的状态，完全是一种民间自愿性活动，以律师、公民个体和更多的社会组织为主体，几乎没有像检察院这样的法定机关提起公益诉讼。

“在2012年之前，民间人士和社会组织提起的带有公益性质的诉讼一度非常活跃。”李轩亦称。

“2005年松花江污染事件，北大师生以松花江鲟鳇鱼等遭受污染侵害提起诉讼。虽然法院当时没有受理，但由此拉开了国内公益诉讼的序幕。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇介绍。

2005年年底，国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提到了环境公益诉讼制度。2007年，贵州省贵阳和清镇市(贵阳下辖县级市)先后成立了环保法庭，之后云南、重庆和海南等地成立了环保法庭。在2012年民事诉讼法修改前，所有的环境公益诉讼都在有环保法庭的地方审理，这些环保法庭审理环境公益诉讼的依据就是国务院的上述决定。

因当时的民事诉讼法规定的是直接利害关系原则，即提起诉讼方必须与案件有直接利害关系，贵州、无锡等地还专门出台了一些规范性文件，允许社会组织因维护公共利益提起的公益诉讼，突破了当时的法律限制。

例如，2009年，中国绿发会对无锡太湖蓝藻事件提起诉讼时，依照的就是无锡市出台的地方性文件。2008年，云南的阳宗海砷污染案，贵州保护两湖一库饮用水源案等，均是依据地方性文件提起的诉讼。“这是一个重大的突破，在当时有很大的法律风险，毕竟是自下而上的法律探索。”李轩说。

但是，难能可贵的是，这些法庭顶着压力迈出了第一步。

“通过这几年的探索，公益诉讼的社会效果和法律效果都很好，也是积极向上的。在之后修订民事诉讼法的时候，就专门增加了环境公益诉讼的相关规定。”马勇认为，社会组织在推动公益诉讼上起到了重要作用。

立案难题仍然存在

公益诉讼自2015年全国人大授权最高人民检察院试点开始，民间的公益诉讼就减少了，特别是2017年民事诉讼法和行政诉讼法修改后。“公益诉讼成为检察机关的主流业务，逐渐出现了检察机关提起公益诉讼的高潮。今年评选时我们又看到，以检察机关提起的公益诉讼为多。”李轩告诉记者。

马勇提出，从公益诉讼发展的情况来看，首先应该形成一个规范有序的公益诉讼格局。按照修订后的法律，公益诉讼主要分为监察公益诉讼(检察院主导)和社会组织公益诉讼，但并非所有社会组织都是公益诉讼主体。

贺海仁介绍，很多情况下，社会组织无法也无能力介入。像自然之友这样较大的社会组织可能要好一点，不过起诉资格也没有完全解决。“公益诉讼本来就非常费事，再加上碰到立案难的问题。这些综合因素导致了社会组织公益诉讼相对于检察公益诉讼，呈现一强一弱的局面。”

“开始我们认为，公益诉讼明确入法后，立案是比较容易的，但总体来看，立案难还是存在。现在提起公益诉讼，递交材料后，有相当一部分案件法院不能在法定的时间内回复。实践中普遍存在层层请示汇报的问题，这类诉讼也远没有实现立案登记制。”马勇告诉法治周末记者，2015年，他们在福建某法院提起一起环境公益诉讼，因环境法在2015年1月1日正式实施，法院为了做环境诉讼第一案，在节假日加班加点立案。但同样在这个法院，我们近期提起了9件诉讼，至今没有一个案件立案，也不回复。

“还有诉广西野生动物救护中心对穿山甲保护失职的一起案件，2018年9月向法院递交的诉讼材料，经过4个月的时间才立了案。这是在一直催促、向广西高院和监察委反映的结果。从整体情况看，公益诉讼的审限比较长。一般两到三年，甚至有更长的时间。”马勇说。

马勇认为，立案难可能是法院对社会组织提起公益诉讼的认识有误区。

实现官方和民间共同推进公益诉讼的双优局面

贺海仁认为，公益诉讼以检察院为主力军，社会组织为辅助并不是立法者当初的意图，因为全国人大在修改民事诉讼法和行政诉讼法的时候，对公益诉讼设置了很多前置条件。

中国政法大学法治政府研究院教授刘艺对行政公益诉讼有专门研究。她向法治周末记者介绍，2017年正式从立法上确立了由检察机关提起的民事、行政公益诉讼制度。根据修改后的行诉法，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起诉讼的制度。但是检察机关在提起行政公益诉讼之前，必须先向行政部门发检察建议。

“这一规定确定了行政机关执法的优先性，也使得其他主体提起的公益诉讼具有补充法律实施之功效。”刘艺解释。

检察院是行政公益诉讼的主要诉讼主体，但只有在没有法定机关或组织提起诉讼的情况下，检察院才能提起民事公益诉讼。

“我们应该充分肯定检察院开展环境公益诉讼的重要性和必要性。但是，检察院是主力军，社会组织也要成为一支重要的力量。这个过程中，我们最希望能得到行政机关的支持。”马勇说，尤其是在涉及环境污染或生态破坏等的信息公开上，甚至在个案中得到检察院的支持起诉。如果这个作用发挥的好，行政机关可以和社会组织或民间人士形成一个很好的合力。

贺海仁认为，行政公益诉讼的原告诉讼主体太单一，希望更多的社会组织和个体能够参与其中，充分发挥社会组织作为原告的主体地位，由检察院作为支持者身份支持起诉。“社会公共利益涉及到方方面面，社会组织有专业人员，要让专业的人或组织去干专业的事，才能干的更好。”

不过，多位受访者也提到了其中的困难：支持社会组织开展环境公益诉讼的成本。从现在看，判决会支持社会组织发生的必要的诉讼成本，如律师、检测、鉴定等费用，但是从实际操作来看，社会组织提起公益诉讼能收回成本的很少能达到60%。这对于自负盈亏，资源匮乏的社会组织来说是一个巨大挑战。实践中公益诉讼普遍存在成本高、风险大、保障少的问题。2015年以来，提起公益诉讼的社会组织不足30家，今年以来提起公益诉讼的在10家以内，较往年同期减少明显。

马勇提到，环境公益诉讼应致力于环境生态修复，但很多案件只注重诉讼的过程，实际用于生态修复治理的费用，与实际出入很大。这只是一定程度上加大了企业的违法成本，但并没有体现在环境生态的修复治理上。如果这个问题不解决，环境公益诉讼的公信力就会受到质疑。

李轩认为，立法机关应尽快通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，进一步扩大公益诉讼原告主体资格，尤其是允许个人提起公益诉讼，实现官方和民间人士共同推进公益诉讼的双优局面。

法治周末记者 张贵志

原文链接：

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