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从斑海豹案看我国物种保护法制的完善 | CBD COP15召开在即,法学专家谈亟待解决问题
2019/3/29 16:39:00 本站中国环境网

编者按:《联合国生物多样性公约》第15次缔约国大会将于明年在我国昆明召开,党和国家对此高度重视,韩正主席曾于2月13日就此召开会议作出部署。


而在年初发生的100只斑海豹幼崽被盗事件,一度引起社会各界高度关注,也显示了我国在生物多样性保护领域所面临的一些亟待解决的问题。在绿会就此事件组织召开的斑海豹保护讨论会基础上,本文作者之一的于文轩教授亦在会上做了重要发言(《于文轩:从法律依据、生境保护、物种利用和行政监管等方面分析斑海豹盗猎案,建议加强相关部门协同配合》)。


斑海豹作为濒危迁徙物种,会在每年春天回到我国辽东湾海域繁殖后代。目前,绿会积极与辽宁有关政府部门、科研单位、海洋公园等部门就斑海豹救助、保护与野放等问题进行了对接,并建议尽快建立专门的斑海豹救助中心。同时,绿会在积极建设中华保护地基础上,直接参与救助了多头斑海豹幼崽,其中一头幼崽已经进入放生阶段。


斑海豹盗猎案所揭示的问题,不仅仅局限于这一个物种,类似的生境破坏、物种减损案件在我国依然频发,而此类事件的反复发生,值得我们系统地思考并找到有效应对之策。


按/tammy 审/橡树 编/angel



《从斑海豹案看我国物种保护法制的完善》


2019年春节期间,辽东湾北部自然繁殖区内100头斑海豹幼崽被盗。2月11日,大连长兴岛公安在瓦房店老虎屯查获被盗的100头斑海豹,其中29只斑海豹幼崽死亡,救助过程中又有8只死亡。近10年来,由于偷猎、栖息环境恶化等原因,辽东湾斑海豹数量急剧下降。特别是在《联合国生物多样性公约》将于明年在我国召开第十五次缔约方大会的背景下,这一案件引起了广泛的关注和讨论,同时也反映出我国生物多样性保护法制在生境保护、物种利用、行政监管等方面存在一些亟待解决的问题。


生境保护:保护范围的科学划定


生境是野生动物栖息繁殖的空间以及其中的光照、地形、植被、天敌、食物等生态因子组成的整体。生境保护是生物多样性保护的重要方式之一。《联合国生物多样性公约》要求缔约国积极采取各种生物多样性保护措施,其中包括建立生物多样性保护区等就地保护措施以及其他迁地保护措施。一般而言,野生动物保护基本遵循原生生境保护(就地保护)为主、迁地保护为辅的模式。例如,美国基于《自然保护区法》等,强化庇护区内的野生动物及其生境的保护与管理;欧盟则采用生境指令的方式对生物多样性进行就地保护。同时亦可发现,合理确定保护区范围并根据需要依法适时调整保护区范围至关重要。

在我国,自然保护区以开发利用和资源保护为双重目标,自然保护区的建设和管理应当从保护自然环境和自然资源出发,同时也需要平衡当地经济建设与居民生产生活需求。基于此,自然保护区范围的划定可以考虑三方面内容:符合法定条件;满足生态系统和物种保护需要;遵循法定程序,畅通公众参与渠道。我国在自然保护区类别中专设“野生生物”一类,对野生生物物种, 尤其是珍稀濒危物种种群及其自然生境进行特别保护。

2013年,国务院出台《国家级自然保护区调整管理规定》,对国家级自然保护区的范围、功能区以及名称的调整作出了严格规定。国家级自然保护区的调整,原则上不得缩小核心区、缓冲区面积,应确保主要保护对象得到有效保护,不破坏生态系统和生态过程的完整性,不损害生物多样性,不得改变自然保护区性质。对面积偏小,不能满足保护需要的国家级自然保护区,应鼓励扩大保护范围。因此,野生生物自然保护区的范围调整,应当充分考虑到野生动物生境的现实情况,以免过度压缩野生动物栖息和繁衍空间,造成物种减少。

在这一方面,我国实施这些法律规定的情况并不尽如人意。这主要表现为两种情形:一是自然保护区范围过大,不符合保护区经济发展需求和保护地居民生产生活需要。例如,在黑龙江新青白头鹤国家级自然保护区内,一些并非受保护物种栖息地的区域被划入保护区, 对其中的正常生产和生活造成了不必要的限制。二是自然保护区范围过小,对野生动物及其栖息地、繁衍地的保护不力。在本案中,大连斑海豹国家级自然保护区经过几次调整,范围不断缩小,使得斑海豹的栖息和繁殖大受影响,合理确定保护范围迫在眉睫。


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物种利用:三大价值的平衡


我国《野生动物保护法》明确了野生动物的资源属性,同时允许野生动物的合理利用,并且通过许可制度来限制野生动物资源的利用,以此实现野生动物保护的目标。为此,野生动物的利用应实现经济价值、生态价值和科学研究价值三者的平衡,以促进物种的可持续利用。

反复发生的野生动物生境破坏、非法猎捕事件表明,为了实现这三大价值的平衡,应坚持保护与利用相协调原则,兼顾商业性利用与公益性利用的需求。对于具有独特的生态价值和科研价值的物种, 应当特别重视加强利用管理,避免非法利用和过度利用。为此,应严格遵守《野生动物保护法》及其下位阶立法关于利用野生动物资源的规定, 特别是在执法和司法层面加强相关法律规定的实施。在此方面,一些社会组织依法提起的环境公益诉讼,应得到重视。


行政监管:协同增效的路径


我国自然保护区管理实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院生态环境主管部门负责全国自然保护区的综合管理,其他有关主管部门在各自职责范围内管理相应的自然保护区。这种管理模式在实践中产生了一系列问题:部门职责划分不明晰,职责推诿的现象时有发生;基于发展考虑,缩减保护范围;保护区经费不足, 影响生态保护和物种保护。为此,在各主管部门充分履行职责的基础上,加强部门之间协同配合,是实现有效监管的关键所在。


在这一方面,地方人民政府也发挥着重要的作用。地方人民政府应建立健全管理机构,将物种及其生境保护相关工作落实到人,强化监督, 严格考核。对于在物种保护工作中有突出成绩的单位和个人给予奖励,提高其积极性;对生物多样性破坏负有责任者,应依法追究责任。

支持保障机制的重要性也应予以重视。在资金支持方面,可通过增加财政支持、鼓励社会团体参与等方式,多渠道应对地方生物多样性保护资金不足的问题。在人力资源建设方面,可吸收优秀的专业人才到执法一线工作,推动执法人员整体素质的提高。


结语


作为生物多样性的重要组成部分,物种资源是一国经济社会发展的重要生态基础,生物多样性保护已经成为国际社会的共识。也正因如此,国际社会基于《联合国生物多样性公约》及其议定书、附属议定书采取一系列的措施,保护生物多样性。我国作为该公约的缔约国,有义务推进生物多样性保护工作,包括法制建设工作。类似于斑海豹案这样的生境破坏、物种减损案件在我国并非首例,甚至也不是最严重的一例。但是,类似的案件反复发生,值得我们系统地思考在生物多样性法制,尤其是物种保护立法及其实施层面存在的问题,找到应对之策。完善生境保护、物种利用和行政监管方面的法律规范,并积极推动其有效实施,是其中的三个重要方面,需要认真应对。


(于文轩系中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长、教授、博士生导师;杨胜男系中国政法大学硕士研究生)


(本文供图:中国海洋报)


来源:中国环境网

原文链接:http://www.zhhjw.org/a/qkzz/zzml/201902-03/fz/2019/0319/7077.html?from=singlemessage


本文转发即于公益传播目的,并已征的于文轩教授同意,如涉及版权问题,还请及时与绿会联系。


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