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曾祥斌:常州毒地案二审判决无法无天,无法接受
2019/1/2 19:28:00 本站曾祥斌律师

编者按:常州毒地案二审宣判,元旦这天,曾律师发表的这篇文章现转载于此,值得认真研究。也非常欢迎各种观点能够充分表达。我们相信,真理只会越辩越明。


文/张娜 审/绿箭 编/Angel



《常州毒地案件评论》


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在年末岁首,法院再次成为街巷头条,这回是最高法院。早两天,还有江苏省高院。2018年12月27日,江苏高院公开宣判了环境公益诉讼常州毒地案,一时间,朋友圈叫好一片。我反应慢,待我看完了该案两级法院的两个判决书,却发现该案,满是争议,二审判决结论完全不可接受。

 

一、一审判决书驳回原告的诉讼请求,其实源于对引用法条的错误理解。案涉地块使用权的收储过程,以及收储协议是本案的重要事实,不应当被忽略。本案的土地收储属于土地使用权的转移,但并没有转移污染者的污染治理责任。


先从一审判决书的解读开始。该案一审判决书驳回了原告的诉讼请求,并且要求原告(为叙述方便,以下继续称上诉人为原告,被上诉人也继续按一审称为被告)承担189万余元的案件受理费。


一审判决引用的法律依据,是环保部(2008)48号文件,即《环保部关于加强土壤污染防治工作的意见》第(八)项,“造成污染的单位已经终止,或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的,被污染的土壤或者地下水,由有关人民政府依法负责修复和治理;该单位享有的土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的,从其约定;但是不得免除当事人的污染防治责任。”环保部这个意见当然是有法律根据的,一审依据这个作为裁判依据,程序上也是可以的。这里暂且不表。


一审判决书依据《环保部意见》第(八)项,分析理由是:既然政府已经收储该毒地(意思“由有土地使用权受让人负责修复和治理”),且政府已经开始了毒地的应急处置和环境修复,被告无法取代政府实施环境修复责任。所以不支持原告诉讼请求。


很明显,一审判决书错误理解了其引用的法律依据。


简单分析一下一审判决依据,《环保部关于加强土壤污染防治工作的意见》第(八)项,它有两段规定:


前段,污染单位已终止或无法确定污染单位的毒地(或地下水),已经依法转让的,由受让方负责修复和治理;污染单位已终止或无法确定污染单位的毒地(或地下水)没有依法转让的,由政府兜底负责修复和治理。很显然,前段这个不适用于本案。污染单位尚在且能够确定。


后段,污染单位未终止或能够确定污染单位的毒地依法转让的,有约定的从约定,但是不允许约定免除当事人(肯定包含转让方,这里的“当事人”的称呼是与政府相对应的)的污染修复和治理责任。很显然这个适用于本案。


再结合本案翻译一下,那就是,在本案被告等污染企业存在且已明确的情况下,地方政府不是负责修复和治理的当事人。


根据这个裁判思路,当地政府(暂时忽略新北土地收储中心的独立主体)与被告关于毒地使用权的收储协议,就是本案的一个重要证据,可是奇怪的是,一审判决书并未查明该协议内容,却依据协议按照自己的理解,做出了裁判。


继续顺着一审判决书的思路。对于本案的诉讼标的而言,政府与被告的土地收储协议,虽然有约定的从约定,但是并不允许约定免除当事人(肯定包含转让方)的污染修复和治理责任。


所以,虽然无论是事实上还是法律上,该毒地使用权都已经由被告转移至政府(新北土地收储中心),但是污染修复和治理责任仍然归属于被告。也就是说,毒地使用权的收储转移虽然导致了使用权的转移,但是并没有转移污染者及本案被告的污染治理责任。


还需要究一个细节,新北土地收储中心与政府并不等同(这里不展开论述)。如果把土地收储中心视为当事人,那么它就可能会根据其收储协议的约定,与被告共同成为毒地污染修复的责任当事人。反过来也成立,如果承认新北土地收储中心理所当然地应当承担污染毒地的修复治理费用,那么等同于承认它不是政府,而是当事人。这个问题我们留在评论二审判决书时再说。


基于此分析,我认为,构成本案前提的基础性事实,直到案终,也并未查清。


二、毒地收储后利用规划的被迫调整,迫于当初对毒地污染的错误认知。即使政府与被告在收储土地协议中,约定“地下责任”由政府承担,也不能免除被告的“负担”责任。就已查明的损害后果看,天价的修复治理费用应当由被告共同承担。


关于土地收储协议的约定内容,其实被告有所披露,但并不全面。被告在上诉答辩中声称:地方政府收储案涉地块的价格低于正常价格,且约定收储以后的“地下责任”由收储一方承担,“地下责任”即污染治理责任。


依据前面的分析,即便是在土地收储协议中,政府作为收储方已经承诺修复治理由政府承担,依据一审判决依据第(八)项后段,也并不能免除被告的负担责任。除此以外,还有两点也不应忽视:


其一,买卖合同中标的物质量瑕疵担保责任。根据政府先后屡次对案涉地块的科学调查与评估的结果看,所有能够用来的形容污染的最高级词汇,在这里都贴合。一句话,污染比当初认为的更严重。


前期阶段,政府将收储土地规划为商业开发,发生“常外”事件后,发现案涉土地的污染远比想象的更严重,于是赶紧调整了土地利用规划。


后期阶段,规划调整为城市绿化用地,根据环境监测和评估,依然需要进行长期的防控监测。


二审判决书为此花了相当的篇幅(6个页面)来描述政府收储后对土地的调查评估及修复过程,其实一句话可以作结:收储土地污染严重,不能满足商用规划的要求。作为绿化用地,依然存在不确定的环境风险,需要进行长期的防控和监测。


伴随案涉土地规划的调整,政府反复再三委托不同机构,对土地开展了各方面的污染调查和环境评估,因此我们可以得知,当初政府在收储土地约定“地下责任”时,对于标的物土地的质量状况,存在严重的错误的判断及认识。其时,该地块(无论是商用还是绿化)都是属于典型的负资产,政府收储即便是“低于正常价格”也依然是不应该。


不同的土地用途对应的是不同的修复治理成本。政府方面不得已修改规划,从商住使用到绿化使用,充分显示出该地块的污染程度以及治理的难度,还有修复费用的高企。这些都是因为被告污染环境造成的损害后果。根据并不完全的调查评估测算结果,就已经查明的土壤污染和地下水,修复治理费用就已经是3.7亿元人民币的天价损失。


基于对标的物的错误认识而承诺的“地下责任”,在合同法层面看,政府即便是约定毒地污染修复治理自己埋单,也因为违反环境保护法等而无效,涉嫌国有资产的流失,相关负责人甚至可能构成渎职罪。道理很简单,本该由污染企业承担的环境修复治理费用,为什么豁免?凭什么豁免?


其二,环境保护法 “损害担责”原则。我国新环境保护法第5条中的“损害担责”原则,过去叫“污染者负担”,更早被称为“谁污染谁治理”,它是环境保护法的基本原则。根据武汉大学环境法学家李启家教授的看法,“损害担责”相比“污染者负担”是倒退不是进步。但于本案而言,它依然可以确定,本案的被告对于案涉地块的污染损害应当“担责”。


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图片来源于网络


所以,即使政府与被告在收储土地协议中,约定“地下责任”由政府承担,也不能免除被告的“负担”责任。即便是它是一个天价的数额。毒地利用规划的调整也是迫于无奈,作为绿化使用尚且需要天价修复治理,如果不改变规划而继续按照商住开发目的去修复,可能再翻倍也不一定打得住。


如果按照环境侵权构成要件予以类型化,那么本案被告存在侵权行为,已经造成了严重的损害后果,其侵权行为与损害后果之间存在因果关系。原告举证责任和证明责任均予以完成。根据侵权诉讼逻辑,只待被告就“不承担责任或者减轻责任”的法定事由进行抗辩。


三、二审判决书的关键结论无法无天。虽然关于被告不负担修复和治理费用的判决结论,其逻辑依据是《江苏省高院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》,该判决结论显然违反了环境保护法、侵权责任法及最高法院的司法解释,有害于环境公益诉讼制度,有害于环境法治。生态环境损害赔偿诉讼存在的目的,不是排斥环境公益诉讼,而是二者相互补充相互衔相互接兼容。


二审判决书,虽然旗帜鲜明地认为,被告应当承担环境污染侵权的法律责任。但是却说,政府已经在开展修复和治理了,因此没被告什么事。甚至强调,原告要求被告承担地方政府支出的污染治理费用的诉讼请求,超出了环境公益诉讼的请求范围。至于新北区政府是否另外就支出修复治理费用向被告追偿,也不关原告什么事。


1、该判决违反环境保护法“损害担责”原则,以及一审判决书依据的环保部意见的第(八)项后段规定,前已述及,不再赘述;


2、该判决也违反最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,结合原告诉讼请求,消除影响并承担生态环境修复费用,该请求完全符合第20条“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用”。


3、要看懂该判决的理由,就必须提到《江苏省高院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》,其基本命题是,省市政府是生态损害赔偿案的权利人。该《审理指南》对于环境公益诉讼,其实是一个反动。当然它也并没有完全否定环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼(政府诉讼)的共生兼容性。该指南规定,在江苏省,几乎所有的环境公益诉讼案件,比如污染环境破坏生态,造成生态环境损害数额达200万元以上的案件,都应让位于生态环境损害赔偿诉讼,由江苏省政府以及设区的市政府作为原告提起诉讼,而且,省市政府作为原告提起的生态环境损害赔偿诉讼,完全优先于检察院或环保组织提起的环境公益诉讼。(不知道或者没有看过该《审理指南》的朋友,可以网络搜寻一下)。


不过需要指出的是,该指南是在2018年7月18日由江苏省高院制定并发布,理所当然不能约束早在两年前,即2016年5月既已立案的本案。


退一步说,该二审判决书对于《江苏省审理指南》也构成违反。该指南中,有把政府提起的生态诉讼和环保组织检察院提起的公益诉讼,作为相互兼容共存的诉讼类型,予以排列,并未划清两者井水不犯河水的界线。“对于同一生态环境损害行为,赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼,社会组织或检察机关也提起环境民事公益诉讼的,...分别立案受理”(说明政府诉讼不是专属排他诉讼)。如果有省市政府提起了生态损害赔偿的政府诉讼,那么政府诉讼一旦立案,检察院和环保组织提起的公益诉讼就“应当中止审理”,待政府诉讼“审结后再行恢复审理”。


本案根据查明的事实,相关政府没有提起生态损害赔偿诉讼。二审判决书却依然将并不存在的政府诉讼凌驾于本案公益诉讼之上,拒绝环保组织要求被告承担修复治理费用的诉讼请求,直接违反了《江苏省审理指南》。


如何看待以及协调生态环境损害赔偿诉讼(不妨称为政府诉讼)与环境民事公益诉讼(不妨称为公众诉讼)以及检察院提起的环境(行政和民事)公益诉讼(不妨称为检察诉讼)之间的关系,见仁见智。目前形成的共识仅仅是,“针对同一污染环境破坏生态行为分别提起政府诉讼和公众诉讼的,由同一审判组织先行审理政府诉讼,之后再公众诉讼中未被前案涵盖的诉讼请求。”那么,本案,直到案件审结,也并未见江苏省或者常州市政府,提起政府诉讼的情况下,二审判决书总不能以“存在政府诉讼的可能性”为由,就驳回环保组织的诉讼请求吧。何况,无论是从审判效率,节约司法资源,还是法律实体公正角度,拒绝支持本案原告要求被告承担修复治理费用的诉讼请求,于情于理于法,都是无法接受的。


要知道,省市政府是生态损害赔偿权利人,这个命题,无论如何,也不能成为否定和取代环境保护法等基本法律实施的借口。如果这个命题实施的结果是如本案这样,企业污染政府埋单,企业承担名义责任,政府承担实际责任。还美其名曰,等待省市政府提起政府诉讼去解决。那,环境保护法、侵权责任法、民事诉讼法等,还有何用?还要它们做什么?


生态环境损害赔偿诉讼制度存在的目的,不应该是为了排斥现有的由国家基本法律确立的环境公益诉讼制度,二者应当是相互补充、相互衔接、互接兼容的关系。政府诉讼不能取代公众诉讼,尤其是政府在睡觉打盹的时候。就像本案这样,政府从接过这个山芋后,越调查越严重的污染实际,山芋越来越烫手,让政府疲于应对,被迫调整早就规划好的土地用途。现在让政府打自己的脸,去起诉与他有约在先的污染被告,将如何去回应“不受信用的大骗子”的指责呢?政府缺位是政府的错,不是原告的错,更不是原告的诉讼请求超出案结审理范围。


事实上,相比较而言,一审判决书至少还列出了裁判的法律依据(环保部48号文件)。在二审判决书中,却找不到这样的法律依据。简直到了无法无天的地步。尤其是在关键的“承担地方政府支出的污染治理费用的诉讼请求不属于本案审理范围”裁判部分,判决书并未列出“找法”的结果,即援用哪些法律规定作为其裁判依据。因为我国根本没有支持这个关键裁判观点的法律,它直接违背了环境保护法,以及环境公益诉讼的法律。


如果把二审判决书纳入一审判决书的依据中去看,你会发现,二审结论其实是认为政府(它并没有区别新北土地收储中心与政府)属于那个,按照收储协议约定,承担修复治理责任的当事人。政府是《环保部意见》第(八)项中的当事人,这就是二审的实际逻辑,显然很荒谬。二审判决书的关键裁判部分简直是无法无天。因此建议就二审判决书提出申诉,直至最高法院。


最后,也并不是不重要,就是案件的律师费的问题。二审判决支持的律师费和差旅费数额为23万元,还包括一审和二审。司法解释中规定应支持原告合理的律师费。何谓合理?与被告律师的费用相当就算合理。如何与被告律师的费用相当?根据行业习惯和收费标准计算。道理很简单,你想鼓励支持环保组织提起公益诉讼,就得同意环保组织能够像被告企业一样,花同样的律师费,请到同级别的资深的有经验的律师,否则就是假支持真反对。


“难办的案件引出坏规则”,常州毒地案一波三折,如果说一审判决只是错误理解法律依据所致,那么二审判决就完全是对环境公益诉讼的反动,对侵权责任法、对环境保护法的反动。假如二审判决书不予纠正,那么,环保组织提起环境公益诉讼,就走到了尽头。环境保护法、侵权责任法,也同样,走到了尽头。


是洗洗睡?还是继续走?在2018年的末日,我们一起,问问2019。


附:

“常州毒地”案一审判决书全文

“常州毒地”案二审判决书全文


(作者:曾祥斌律师,“环境公益律师团”创始成员。本文写于2018年末日,改于2019年首日。欢迎批评交流,引证请注明出处。电子邮箱lawzeng@126.com)


来源: 源头环境法律实务

原文链接:

https://mp.weixin.qq.com/s/c-Z6lrzYMOBMcv6bMznBWQ


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