健全完善的多元化解决机制能够积极有效地化解环境纠纷，是实现国家治理、社会治理、环境治理现代化的重要手段。参加本次年会的专家分别就人民法院在环境纠纷多元化解决机制中的作用，环境纠纷多元化解决机制的重要意义，仲裁、公证、社会组织、鉴定机构等多元主体的参与等议题作了重要报告和发言。

（一）人民法院在环境纠纷多元化解决机制中发挥着重要作用

最高人民法院司改办副主任刘峥在主旨报告阶段，就法院如何推动多元化纠纷解决机制的改革作了重要报告。刘峥首先介绍了近年来人民法院在推动环境纠纷多元化解决机制改革方面取得的成效，同时指出了当前我国建构社会矛盾纠纷多元解决机制面临的四个问题：一是社会治理观念有待进一步转化，社会矛盾纠纷化解的大格局还需要进一步构建；二是纠纷化解的保障机制有待进一步加强，“诉非衔接、公调对接、检调对接、访调对接”等机制尚需在系统性和整体性上加以谋划完善；三是多元解纷合力有待进一步形成，不同解纷主体权责不够清晰、分流和衔接不够顺畅、专业程序略显不足；四是诉非衔接机制有待进一步规范，调解、行政裁决、仲裁、公证的功能与司法功能衔接还不畅通。刘峥建议，一方面应当强调诉源治理，推动矛盾纠纷源头化解，坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度；另一方面，人民法院应当主动作为、转变理念，发挥“一站式”解纷服务优势，积极推动建立多元联动调解体系，提升纠纷多元解决保障水平，完善诉讼收费制度，加强信息技术应用，实现纠纷化解智能高效。

天津市自贸区人民法院中新生态城环资庭庭长曲健作了题为《向美而生 中新生态城环资法庭现状及环境审判多元解纷探索》的发言。曲健指出，生态城环资法庭自2020年10月成立后，在探索建立纠纷多元调解机制的基础上，形成了具有生态城特色的多元解纷模式：第一，人民调解“驻庭”。建立诉前调解制度，采取线上+线下调解模式，将纠纷解决在诉前。第二，建立诉讼调解对接机制。构建“党政主导、综治协调、多元共治”格局，与相关单位协调，提前介入，理性引导当事人。与生态城管委会建立失信被执行人信息共享机制。第三，提高司法服务效率。推行“分调裁审”改革，建立健全“分流+调解+速裁+快审”机制，设立“法官调解室暨社区微法庭”。第四，建立“夜间讲堂”，开展普法活动。在宜禾社区建立“法治夜间讲堂”，提供法律咨询宣讲服务。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇作了题为《环境公益诉讼的立案问题》的发言。马勇认为，由于检察机关与法院存有既定有效的联系衔接机制，检察公益诉讼的立案基本顺畅，但社会组织开展环境公益诉讼却在立案方面面临诸多问题。从现象观察来看，2015年前，公益诉讼不立案问题较普遍存在；2015年～2016年，社会组织原告资格问题困扰立案；2016年后，久拖不立的问题越来越突出，不立案演变为难立案。上述难题成因在于：一是公益诉讼发展阶段由创新首创到常态业务，司法机关处理环境公益诉讼的动力、热情有所下降；二是环境司法上下不平衡，脱节现象渐显。最高人民法院环境司法理念先进、务实，一般高级法院也很积极，但个别中级法院或指定管辖的基层法院的认识却参差不齐。有些法院审判人员能力有限，对于专业性强的环境公益诉讼案件审理存在畏难情绪。有的地区还存在因地方利益影响环境公益诉讼立案的情况。马勇提出五项建议：一是严格落实《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》，普遍适用立案登记制；二是开展专项整治，将公益诉讼立案列入绩效考核；三是加强院级主要负责人的交流培训；四是鼓励开展对话沟通，建立社会组织的信任机制；五是贯彻《民法典》绿色原则，鼓励公益诉讼进一步开拓创新。

（二）健全环境纠纷多元化解决机制的重大意义

中国生态文明研究与促进会监事长杨明森就环境纠纷多元化解决机制的试点工作和现存问题进行了阐述。他从中华传统文化角度出发，详细论述了建立环境纠纷多元化解决机制与情、理、法之间的关系，强调非诉机制的直接目的是化解纠纷，本质目的是追求人际关系的文明和谐。他提出应当重视通过非诉方式化解环境纠纷，实现情理法兼顾，更好保护当事人环境权益，促进美丽中国建设。

中国生态文明研究与促进会法治分会会长、环境纠纷多元化解决机制专委会主任委员、天津大学法学院院长孙佑海教授作了题为《环境纠纷多元解决机制是实现环境保护善治的重要政策法律工具》的发言。孙佑海指出，在当今世界，诉讼案件剧增的现象比较普遍。传统的审判机制面对日益沉重的诉讼案件，开始显得力不从心；诉讼的高成本和审判执行的迟延成为世界性的问题，从而构成民众期盼正义的障碍和司法的不适应，由此引发了全球范围的司法改革运动。在利益主体之间矛盾纠纷十分激烈复杂的情形下，需要多元的纠纷解决机制。在我国实现环境保护善治的进程中，进一步健全完善环境纠纷多元解决机制，十分必要和迫切。孙佑海表示，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元纠纷解决机制。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善信访制度，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，加强社会治安综合治理。以上党中央文件中关于健全完善社会矛盾纠纷多元解决机制的重要规定，是建党百年来，尤其是新中国成立以来中国共产党管理国家、管理社会的极为重要的历史经验。环境纠纷是整个社会纠纷的一个组成部分，又具有技术性强、损害后果严重、损害潜伏期较长等特点，更不能仅仅依靠法院的司法处理，更加需要运用多元化解决机制妥善解决，以实现环境保护的善治。党中央的重要决定和决议，坚定了我们深入研究和促进环境纠纷多元化解决机制发展的决心，并对我国今后健全完善环境纠纷的多元化解决机制、实现环境保护的善治，指明了工作方向。孙佑海认为，环境保护领域的善治是指与环境保护相关的社会利益相关方，追求并实现政府与公民对环境保护事务的合作治理，包括在相关矛盾纠纷发生后运用调解、和解等方式加以处理。完善社会纠纷多元化解决机制是实现全社会善治的重要政策法律工具。在环境保护领域，完善的环境纠纷多元化解决机制是推进环境保护实现善治的重要政策和法律工具。孙佑海强调，多年来我国在环境保护领域解决矛盾纠纷的实践充分证明，坚持并重视运用环境纠纷多元化解决机制，必将为正确、高效、全面处理环境纠纷，实现环境保护的善治，保障社会和谐安定，发挥十分重要的积极作用。

中南林业科技大学林业法研究所周训芳教授在题为《国土空间规划和“一张图”背景下的自然资源权属纠纷多元解决机制》的发言中指出，在国土空间规划和“一张图”背景下，自然资源权属纠纷呈现出新的特点：一是法律关系本来处于稳定状态，但因土地规划权、行政审批权、行政监管权等公权力的行使导致权利人不能行使权利甚至蒙受损失，从而使得法律关系处于不稳定状态。二是土地调查、土地分类等技术规范的变更导致法定土地类型发生变化，从而引发各种纠纷。《土地管理法》将国土划分为建设用地、农用地和未利用地三种类型，未与新的空间分类对接，造成“未利用地”空间归属不明以及生态空间土地类型多样。新旧两张图对土地类型界定不统一，引发新的纠纷。《土地管理法实施条例》对上位法“农用地”概念扩张解释后导入“园地”概念，造成对经济林林地和园地的认知混乱以及监管主体、监管方式和纠纷调处日益复杂化。三是《土地管理法》《森林法》有关生态保护修复在土地利用方向上的制度设计存在逻辑矛盾，各类生态保护修复工程使得耕地用途发生改变，导致生态保护修复与耕地保护红线之间的矛盾显性化，且引发新的纠纷。

（三）多主体参与：环境纠纷多元化解决机制的完善路径

天津大学法学院车承军教授作了题为《诉非衔接的基础要素——公证在环境纠纷多元化解决机制建设中的价值》的发言。车承军指出，非诉讼解决纠纷各要素均有优势，但也存在弊端，特别是与司法诉讼脱节，形成系统内机制运行不畅。而公证制度恰恰是弥补这种欠缺的基础性要素。这主要体现在三个方面：一是公证是重要的预防性司法制度，具有第三方中立、专业性强、国际通用等优势；二是公证助力各要素形成职能、程序、制度功能兼容互补、分层递进、无缝衔接、协同联动的格局，特别是参与司法辅助，嵌入式实现诉非衔接，可以使司法资源得到慎用，使各要素在法律框架内运行，助力法律资源和社会资源的优化整合；三是“‘公证+公益+公信=公正’PK‘公害’”，集成对抗环境危机，通过参与谈判协商、冲突调解、利益衡平、衔接司法，有效厘清政府、社会、企业、个人等利益攸关方责任，推动“情、理、法”兼顾，消弭公权与私权冲突，实现共建共治共享。

北海仲裁委员会主任钟宏作了题为《在新时代背景下仲裁解决环境损害赔偿纠纷的探讨》的发言。钟宏总结了仲裁所具有的独特价值：第一，仲裁解决环境损害赔偿纠纷程序更高效。一方面，《仲裁法》对证据事项采取原则性、宽泛式规定，仲裁庭可以灵活地按照原则性证据规则组织双方当事人举证和质证，公正、高效地推进仲裁程序；另一方面，仲裁实行一裁终局制度，能使双方当事人的环境损害赔偿方案尽早确定，快速进入执行程序。第二，仲裁解决环境损害赔偿纠纷专业性更强。环境损害赔偿纠纷涉及到损害评估、修复方案设计、技术可行性分析等各个方面，解决纠纷需要依据相应的环境专业标准，而专家办案正是仲裁的显著特征。第三，仲裁解决环境损害赔偿纠纷契合当事人对实质正义的诉求。企业往往希望与被害方在保密的情况下尽快解决争议，而受害方更关心自己的权益能否在短时间内得到恢复，环境损害能否及时停止。相对于程序正义，很多当事人更期待的是实质正义，仲裁正好能满足双方当事人的共同诉求。

国浩律师（天津）事务所管理合伙人曹会杰律师作了题为《律师参与环境纠纷多元化解决机制的实践与思考》的发言。曹会杰结合贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会的工作情况，总结了律师参与环境多元解纷工作需要着重注意的问题：一是准确定位。生态环境损害磋商、诉前调解具备行政性与民间性，因此，这一工作应定位为评价式非诉讼程序。当前有些省份实施的“司法监督”方法值得借鉴，应适度发挥其作用。二是合理搭建架构。可由资深专业律师担任调解员，并聘请高校教师、环保技术专家、资深环保人士担任咨询专家，保障综合解决问题的能力与素质。三是信息公开有度。为提高磋商成功率，政府可考虑将公开并接受社会监督的范围控制在赔偿款项使用范畴，其余信息适度不公开。四是分类处置。

山东大学生态环境损害司法鉴定研究院黄理辉教授代表高振会教授作了题为《关于生态环境损害鉴定过程中生物性污染损害鉴定评估的思考》的发言。他指出，目前人们更多关注化学性污染和物理性污染，忽视了生物性污染。他提出了两个亟待解决的问题：一是生物性污染损害“基线确定”及“因果关系判定”方法是否可以采取或借鉴其他生态环境类型损害鉴定的方法，或是针对生物性污染的特征研究新的“基线确定”和“因果关系判定”方法。二是“指示生物筛选”对环境损害的判定具有重要的参考价值，针对不同区域、不同环境介质如何建立指标体系与筛选指示生物。黄理辉建议应加快生物性污染损害鉴定评价体系与方法的研究，及时颁布关于生物性污染损害鉴定的技术指南。

山东大学生态环境损害司法鉴定研究院副研究员林佳宁作了题为《关于海上溢油事故生态损害赔偿中存在的问题与思考》的发言。林佳宁详细介绍了黄海“412?交响乐”轮溢油事故的具体情况，概述了海上溢油事故具体的经济、生态损失。她指出，我国有毒有害物质损害赔偿面临的突出问题是高额的索赔费用和责任限制基金限额的冲突。她建议，加快相关立法，突破责任限制，最大化地实现油污损害赔偿，为有效化解上述矛盾创造条件，强化生态环境利益保护，维护我国海洋权益。

北京中伦（武汉）律师事务所廖宇程律师代表邹鲲律师作了题为《社会组织提起民事附带行政公益诉讼的司法构想》的发言。廖宇程指出，经营异常企业遗留问题的成因在于企业“无治理动力、无治理财力、无修复压力”，负有环境监管职责的行政机关失察失职。因此，仅通过环境民事公益诉讼解决经营异常企业遗留环境问题可能导致生效裁判空转；而允许社会组织提起民事附带行政公益诉讼，鼓励检察机关作为支持起诉人参与诉讼，通过司法途径一并诉请污染主体及行政机关承担责任，既符合现行法律及司法解释关于环境公益诉讼的规定，又体现了司法是筑牢生态环境修复的最后防线，有助于生态文明国家战略的有效实施。廖宇程提出两点建议：一是为防止滥诉，是否允许社会组织提起民事附带行政公益诉讼应当经法院准许，且法院宜以合并审理的方式合理确定被诉经营异常企业与行政机关之间的责任分配；二是为实现司法保护修复生态环境的目的，应结合实际情况判定被诉的经营异常企业与行政机关分别承担排除妨碍、消除危险、赔偿损失、恢复原状、赔礼道歉等责任。若法院判令被诉行政机关承担“代为修复”责任，法院亦应明确行政机关有权向经营异常企业进行追偿，提高司法质效。

江西理工大学环境资源法研究中心硕士生叶素清在题为《环保组织诉讼行为规制初探》的发言中，探讨了环境案件中环保组织诉讼行为存在的现实问题：一是环保组织草率起诉，二是起诉证据单薄，三是诉讼能力薄弱。叶素清提出以下建议：一是程序设计方面，应设置环保组织提起环境公益诉讼的诉前程序，督促环保组织做好起诉、应诉的各项工作；二是资金保障方面，建立环境公益诉讼专项基金，化解环保组织的后顾之忧，积极做好生态损害鉴定等工作；三是人才队伍建设方面，组建环境公益诉讼公益律师队伍，为环保组织提供专业的法律帮助。

江西理工大学环境资源法研究中心主任王世进教授在与谈环节中主张，对环境民事附带行政公益诉讼的探讨是有益的，但应结合我国目前法律监督职责的履行现状和社会组织能力建设的水平，正确理解为何未赋予环境组织提起民事附带行政公益诉讼的权利。一要考虑到检察机关的法律监督职责履行，二要考虑到我国目前社会组织能力建设不足的问题。

西南政法大学经济法学院乔刚教授在与谈环节指出，对海上溢油引起的生态损害问题，法学研究应进行系统化分析。如果将生态损害索赔和生态系统管理视为两个问题，各举一端，难以体现当代法学应对海上溢油事故应有的整体化思维，且在研究风格上难免流于精细或者流于空话。对于环保组织诉讼行为的完善路径，乔刚认为，有必要对环保公益组织的主体资格问题、诉讼程序完善、人员专业化、诉讼成本问题以及环保组织自身发展等问题给予足够的重视。

（孙佑海，中国生态文明研究与促进会法治分会会长、中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元化解决机制专业委员会主任委员；孟春雪，天津大学中国绿色发展研究院助理研究员）

来源：《中国生态文明》杂志2021年第6期

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