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环境纠纷多元化解决机制应该进入生态环境法典 | 绿会副秘书长剖析环境公益诉讼的立案问题
2022/2/14 16:51:00 生态文明头条孙佑海 孟春雪

编者按:为深入贯彻落实中央全面依法治国工作会议上提出的“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”的明确要求,推动完善现代环境治理体系,服务我国生态文明建设,中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专业委员会2021年年会暨专题研讨会于2021年11月在天津市召开。来自最高人民法院、中国法学会、中国绿发会等单位的百余名专家学者通过线上、线下相结合的方式共同研讨“生态环境法典”与环境纠纷多元解决机制。专委会委员、中国绿发会副秘书长马勇作了题为《环境公益诉讼的立案问题》的发言,从现象观察、问题成因进行解读,并提出了五项解决建议。

按/阿西叶 审/MY 编/angel



环境纠纷多元化解决机制应该进入生态环境法典


——中国生态文明研究与促进会法治分会2021年年会、中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元化解决机制专业委员会2021年年会观点综述


文 | 孙佑海 孟春雪


2021年11月20日,由中国生态文明研究与促进会法治分会、中国法学会环境资源法学研究会主办,天津大学法学院、天津大学中国绿色发展研究院承办的中国生态文明研究与促进会法治分会2021年年会、中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元化解决机制专业委员会2021年年会在天津大学举办。来自最高人民法院、中国法学会、中国生态文明研究与促进会、天津市自贸区人民法院、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、自然之友、北海仲裁委员会、武汉大学、天津大学、中国政法大学、山东大学、重庆大学、浙江大学、西南政法大学、湘潭大学、昆明理工大学、海南大学、江西理工大学、北京林业大学、上海政法学院、西南石油大学、广东石油化工学院、中南林业科技大学、曲阜师范大学、延安大学、浙江师范大学,以及《中国生态文明》编辑部、《南京工业大学学报(社会科学版)》编辑部、国浩律师(天津)事务所、北京中伦(武汉)律师事务所、北京环鸣律师事务所、广东绿建律师事务所等单位的百余名专家学者出席会议。


理论界与实务界已经达成“生态环境法典”编纂的“大共识”,编纂工作也在逐步向前推进。环境纠纷因其关系复杂、形成多因等特点,导致其仅依靠环境纠纷司法救济制度难以完全化解。建立环境纠纷多元化解决机制,将环境纠纷解决机制纳入“生态环境法典”,逐渐成为理论界与实务界研究的重点。今年年会的主题,就是“‘生态环境法典’与环境纠纷多元化解决机制”。


在年会开幕式上,中国生态文明研究与促进会法治分会会长、中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元化解决机制专业委员会主任委员孙佑海教授致辞并作2021年工作报告。孙佑海指出,本次年会是在全面贯彻落实党的十九届六中全会精神,推动中国生态文明法治建设进入“快车道”背景下的一次重要学术研讨会。他强调,环境纠纷具有技术性强、损害后果严重、潜伏期较长等特点,需要运用多元化解机制妥善解决。


中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅,最高人民法院司改办副主任刘峥,中国生态文明研究与促进会监事长杨明森和与会专家学者分别围绕相关主题作主旨发言和主题发言。


一、聚焦“生态环境法典”编纂研究的深化与发展


全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出,要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。为了推动环境法典编撰工作,中国法学会环境资源法学研究会组织领导环境法学界专家学者做了大量研究工作,形成了一系列的研究成果。


在本次年会主旨报告阶段,中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅教授指出,“生态环境法典”编纂过程中仍然存在很多基础性问题有待解决。一是如何认识“生态环境法典”。法典化或者再法典化的本质是在解构或者重新建构的过程中,实现法治现代化的目标。法典是政治家与法学家的合作结晶,是逻辑与科学思维的一种馈赠。二是如何编纂“生态环境法典”。我国“生态环境法典”的编纂需要借鉴我国《民法典》的编纂经验,将融入中国传统文化和弘扬社会主义核心价值观作为编纂宗旨,以推动国家治理体系现代化为目标。“生态环境法典”应采取适度法典化的方式,坚持体系化结构,制定总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和法律责任编。吕忠梅强调,应当认识到“生态环境法典”与其他领域法典的不同之处,明确“生态环境法典”是人与自然的共生法,应当以人与自然和谐共生、中华民族的永续发展和可持续发展为核心价值主线,突出综合调整,运用多种手段进行调整,体现整体法秩序。因而,在“生态环境法典”编纂构想中,建议专门设置“生态环境责任编”,重要目标之一是构建具有中国特色的环境纠纷多元化解决机制。这里需要重点把握以下四个方面:第一,刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的统筹问题;第二,诉与非诉的衔接问题;第三,调解机制的建立问题;第四,积极动员社会力量的问题。吕忠梅强调,目前对于如何建立这种机制,还有许多理论问题需要深入研究。需要学者们为政治家决策提供支撑,为法学界接受的“生态环境法典”立法技术提出合理的方案,通过构建完善的环境纠纷多元化解决机制的理论体系,为“生态环境法典”编纂贡献智慧和力量。


中国法学会环境资源法学研究会副会长、环境纠纷多元化解决机制专业委员会副主任委员、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授作了题为《环境法典中的生物多样性保护——实体规则与程序实现》的发言。于文轩首先阐明,生物多样性包括生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性三个层次,具有生态要素和自然资源双重属性,“生态环境法典”编纂工作的侧重点应包括生物多样性保护。他从总则编、生态保护编、法律责任编这三个部分入手,论证了生物多样性保护在“生态环境法典”中的呈现方式。一是总则编。在基本原则层面,应涵盖风险预防原则,以适应生物多样性保护的要求;在基本制度层面,环境影响评价、许可等制度均适用于生物多样性保护。二是生态保护编。应明确生物多样性保护规划制度,结合目前正在开展的保护地立法、湿地保护立法、外来物种入侵防治立法等进行生态系统多样性保护的制度设计。在微生物保护方面,可在目前相关立法基础上作出原则性规定,生物遗传资源的获取应在“生态环境法典”中予以明确规定。三是法律责任编。应与《生物安全法》和刑法修正案相衔接,并特别重视预防性诉讼规则。


天津大学法学院王小钢教授作了题为《“环境法典”和〈民法典〉中生态环境损害责任研究》的发言。他主张注重《民法典》的解释论研究:第一,建议严格解释“违反国家规定”,将《民法典》第1234条和第1235条中的“国家规定”严格解释为法律、行政法规和生态环境标准。第二,建议引入“一般注意义务”,以实现将“违反国家规定”覆盖不到的侵害行为纳入生态环境损害责任适用范围的目的。第三,建议确立生态环境损害门槛标准,明确环境民事公益诉讼立案条件包括“被告的行为造成或可能造成严重的生态环境后果”。第四,建议将第1234条中的“能够修复”扩大解释为“技术上、经济上和法律上都能够修复”。第五,建议将第1235条中“修复完成期间”扩大解释为包括“自然恢复完成期间”。王小钢还建议,注重“生态环境法典”的立法论研究:第一,建议在“生态环境法典”中设立专章处理生态环境损害责任问题;第二,建议在“生态环境损害责任”专章中直接写入生态环境修复公法责任条款;第三,建议在“生态环境损害责任”专章中考虑公法私法责任衔接问题;第四,建议在“生态环境法典”中纳入司法实践中典型的、具体的“一般注意义务”;第五,建议在“生态环境法典”中规定注意义务的一般原则。


北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞教授作了题为《生态环境侵害惩罚性赔偿制度的冷思考》的发言。杨朝霞指出,《民法典》第1232条规定的生态环境侵权惩罚性赔偿制度过于原则,是否能够以及如何适用于生态环境侵权领域已成为当前一大理论热点。法律上之所以规定惩罚性赔偿制度,一是基于救济正义(存在需特别救济的特殊损害,如精神损害)的考量,将惩罚性赔偿作为私法责任(补偿性赔偿)的有益补充,以实现充分救济;二是基于公共道德(存在应受责难的恶劣行为)的考量,将惩罚性赔偿作为公法责任(行政处罚和刑事处罚)的有益补充,以实现有效制裁。他主张,生态环境侵权案件造成严重后果且有明显故意的,也应适用惩罚性赔偿。不过,政府提起的生态环境损害赔偿诉讼,在本质上属于责令赔偿生态环境损害之行政命令的司法实施机制,不可适用惩罚性赔偿。他建议,在生态环境侵害惩罚性赔偿制度的具体设计中,为防止因惩罚性赔偿的滥用而对生态环境侵权人造成不必要的负担,务必对其设定严格的适用规则:一是进行公法意义上的限缩。例如,只有在没有规定相应的公法责任,或者规定的公法责任门槛过高、责任过轻,无法或者不足以有效打击违法行为时,才可适用。二是进行私法意义上的限缩。例如,在构成要件上要求有主观上的故意和客观上的严重后果,在适用条件上要求依现行赔偿标准不足以救济所致损害等。三是设定合理、明晰的赔偿标准,不得任意扩大赔偿幅度,且易于操作。四是惩罚性赔偿金不适用生态环境损害赔偿责任保险制度、生态环境损害赔偿基金制度等。


曲阜师范大学法学院特聘青年副教授宋福敏作了题为《“环境法典”“环境程序编”之“环境公益诉讼”的证成与构想》的发言。她提出,“生态环境法典”应是由根据环境保护事务需要而设置的若干分典组成的法典,除若干直接作用于防治对象或保护对象的具体环境事务外,还应包括各种“环境手段法”,其中一部分就是“环境纠纷解决程序”。“环境程序规范”在法律中与“实体性规范”同等重要,都是环境法体系的组成部分,也是“一部完整的法典应有的内容”。“生态环境法典”不能仅规定“实体性规范”,也应将“程序性规范”纳入其中,专编设置“环境程序编”。她强调,环境公益诉讼是一类比较特殊的诉讼类型,在环境纠纷解决机制中应占据一定的地位,将其纳入“生态环境法典”,进而制定统一的实体与程序规则,既是必要的也是可行的。


中国法学会环境资源法学研究会副会长、秘书长,环境纠纷多元化解决机制专业委员会副主任委员,教育部人文社科重点研究基地武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授在与谈环节指出,在“生态环境法典”编纂过程和司法实务中需要解决三个问题:一是应当在立法中体现预防为主。由于预防成本远远小于治理成本,因而应当将环境纠纷多元解决的节点放在前端。二是应当深入研究具有保密性的仲裁能否允许类似环境公益诉讼的方式介入。三是应当考量环保行政部门能否与污染者磋商赔偿问题。


环境纠纷多元化解决机制专业委员会委员、湘潭大学法学院副院长吴勇教授在与谈环节中指出,建立环境纠纷多元化解决机制十分重要。但相比诉讼,目前对非诉的探讨和规则构建仍然存在很大不足。非诉方式应当针对环境纠纷进行适应性的“三化”创新,即专业化、法治化、预防化。


二、聚焦进一步完善和健全环境纠纷多元化解决机制


健全完善的多元化解决机制能够积极有效地化解环境纠纷,是实现国家治理、社会治理、环境治理现代化的重要手段。参加本次年会的专家分别就人民法院在环境纠纷多元化解决机制中的作用,环境纠纷多元化解决机制的重要意义,仲裁、公证、社会组织、鉴定机构等多元主体的参与等议题作了重要报告和发言。


(一)人民法院在环境纠纷多元化解决机制中发挥着重要作用


最高人民法院司改办副主任刘峥在主旨报告阶段,就法院如何推动多元化纠纷解决机制的改革作了重要报告。刘峥首先介绍了近年来人民法院在推动环境纠纷多元化解决机制改革方面取得的成效,同时指出了当前我国建构社会矛盾纠纷多元解决机制面临的四个问题:一是社会治理观念有待进一步转化,社会矛盾纠纷化解的大格局还需要进一步构建;二是纠纷化解的保障机制有待进一步加强,“诉非衔接、公调对接、检调对接、访调对接”等机制尚需在系统性和整体性上加以谋划完善;三是多元解纷合力有待进一步形成,不同解纷主体权责不够清晰、分流和衔接不够顺畅、专业程序略显不足;四是诉非衔接机制有待进一步规范,调解、行政裁决、仲裁、公证的功能与司法功能衔接还不畅通。刘峥建议,一方面应当强调诉源治理,推动矛盾纠纷源头化解,坚持和发展新时代“枫桥经验”,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性法律制度;另一方面,人民法院应当主动作为、转变理念,发挥“一站式”解纷服务优势,积极推动建立多元联动调解体系,提升纠纷多元解决保障水平,完善诉讼收费制度,加强信息技术应用,实现纠纷化解智能高效。


天津市自贸区人民法院中新生态城环资庭庭长曲健作了题为《向美而生 中新生态城环资法庭现状及环境审判多元解纷探索》的发言。曲健指出,生态城环资法庭自2020年10月成立后,在探索建立纠纷多元调解机制的基础上,形成了具有生态城特色的多元解纷模式:第一,人民调解“驻庭”。建立诉前调解制度,采取线上+线下调解模式,将纠纷解决在诉前。第二,建立诉讼调解对接机制。构建“党政主导、综治协调、多元共治”格局,与相关单位协调,提前介入,理性引导当事人。与生态城管委会建立失信被执行人信息共享机制。第三,提高司法服务效率。推行“分调裁审”改革,建立健全“分流+调解+速裁+快审”机制,设立“法官调解室暨社区微法庭”。第四,建立“夜间讲堂”,开展普法活动。在宜禾社区建立“法治夜间讲堂”,提供法律咨询宣讲服务。


中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇作了题为《环境公益诉讼的立案问题》的发言。马勇认为,由于检察机关与法院存有既定有效的联系衔接机制,检察公益诉讼的立案基本顺畅,但社会组织开展环境公益诉讼却在立案方面面临诸多问题。从现象观察来看,2015年前,公益诉讼不立案问题较普遍存在;2015年~2016年,社会组织原告资格问题困扰立案;2016年后,久拖不立的问题越来越突出,不立案演变为难立案。上述难题成因在于:一是公益诉讼发展阶段由创新首创到常态业务,司法机关处理环境公益诉讼的动力、热情有所下降;二是环境司法上下不平衡,脱节现象渐显。最高人民法院环境司法理念先进、务实,一般高级法院也很积极,但个别中级法院或指定管辖的基层法院的认识却参差不齐。有些法院审判人员能力有限,对于专业性强的环境公益诉讼案件审理存在畏难情绪。有的地区还存在因地方利益影响环境公益诉讼立案的情况。马勇提出五项建议:一是严格落实《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》,普遍适用立案登记制;二是开展专项整治,将公益诉讼立案列入绩效考核;三是加强院级主要负责人的交流培训;四是鼓励开展对话沟通,建立社会组织的信任机制;五是贯彻《民法典》绿色原则,鼓励公益诉讼进一步开拓创新。


(二)健全环境纠纷多元化解决机制的重大意义


中国生态文明研究与促进会监事长杨明森就环境纠纷多元化解决机制的试点工作和现存问题进行了阐述。他从中华传统文化角度出发,详细论述了建立环境纠纷多元化解决机制与情、理、法之间的关系,强调非诉机制的直接目的是化解纠纷,本质目的是追求人际关系的文明和谐。他提出应当重视通过非诉方式化解环境纠纷,实现情理法兼顾,更好保护当事人环境权益,促进美丽中国建设。


中国生态文明研究与促进会法治分会会长、环境纠纷多元化解决机制专委会主任委员、天津大学法学院院长孙佑海教授作了题为《环境纠纷多元解决机制是实现环境保护善治的重要政策法律工具》的发言。孙佑海指出,在当今世界,诉讼案件剧增的现象比较普遍。传统的审判机制面对日益沉重的诉讼案件,开始显得力不从心;诉讼的高成本和审判执行的迟延成为世界性的问题,从而构成民众期盼正义的障碍和司法的不适应,由此引发了全球范围的司法改革运动。在利益主体之间矛盾纠纷十分激烈复杂的情形下,需要多元的纠纷解决机制。在我国实现环境保护善治的进程中,进一步健全完善环境纠纷多元解决机制,十分必要和迫切。孙佑海表示,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,法律是治国之重器,良法是善治之前提。要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元纠纷解决机制。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出,要坚持和发展新时代“枫桥经验”,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,完善信访制度,健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,加强社会治安综合治理。以上党中央文件中关于健全完善社会矛盾纠纷多元解决机制的重要规定,是建党百年来,尤其是新中国成立以来中国共产党管理国家、管理社会的极为重要的历史经验。环境纠纷是整个社会纠纷的一个组成部分,又具有技术性强、损害后果严重、损害潜伏期较长等特点,更不能仅仅依靠法院的司法处理,更加需要运用多元化解决机制妥善解决,以实现环境保护的善治。党中央的重要决定和决议,坚定了我们深入研究和促进环境纠纷多元化解决机制发展的决心,并对我国今后健全完善环境纠纷的多元化解决机制、实现环境保护的善治,指明了工作方向。孙佑海认为,环境保护领域的善治是指与环境保护相关的社会利益相关方,追求并实现政府与公民对环境保护事务的合作治理,包括在相关矛盾纠纷发生后运用调解、和解等方式加以处理。完善社会纠纷多元化解决机制是实现全社会善治的重要政策法律工具。在环境保护领域,完善的环境纠纷多元化解决机制是推进环境保护实现善治的重要政策和法律工具。孙佑海强调,多年来我国在环境保护领域解决矛盾纠纷的实践充分证明,坚持并重视运用环境纠纷多元化解决机制,必将为正确、高效、全面处理环境纠纷,实现环境保护的善治,保障社会和谐安定,发挥十分重要的积极作用。


中南林业科技大学林业法研究所周训芳教授在题为《国土空间规划和“一张图”背景下的自然资源权属纠纷多元解决机制》的发言中指出,在国土空间规划和“一张图”背景下,自然资源权属纠纷呈现出新的特点:一是法律关系本来处于稳定状态,但因土地规划权、行政审批权、行政监管权等公权力的行使导致权利人不能行使权利甚至蒙受损失,从而使得法律关系处于不稳定状态。二是土地调查、土地分类等技术规范的变更导致法定土地类型发生变化,从而引发各种纠纷。《土地管理法》将国土划分为建设用地、农用地和未利用地三种类型,未与新的空间分类对接,造成“未利用地”空间归属不明以及生态空间土地类型多样。新旧两张图对土地类型界定不统一,引发新的纠纷。《土地管理法实施条例》对上位法“农用地”概念扩张解释后导入“园地”概念,造成对经济林林地和园地的认知混乱以及监管主体、监管方式和纠纷调处日益复杂化。三是《土地管理法》《森林法》有关生态保护修复在土地利用方向上的制度设计存在逻辑矛盾,各类生态保护修复工程使得耕地用途发生改变,导致生态保护修复与耕地保护红线之间的矛盾显性化,且引发新的纠纷。


(三)多主体参与:环境纠纷多元化解决机制的完善路径


天津大学法学院车承军教授作了题为《诉非衔接的基础要素——公证在环境纠纷多元化解决机制建设中的价值》的发言。车承军指出,非诉讼解决纠纷各要素均有优势,但也存在弊端,特别是与司法诉讼脱节,形成系统内机制运行不畅。而公证制度恰恰是弥补这种欠缺的基础性要素。这主要体现在三个方面:一是公证是重要的预防性司法制度,具有第三方中立、专业性强、国际通用等优势;二是公证助力各要素形成职能、程序、制度功能兼容互补、分层递进、无缝衔接、协同联动的格局,特别是参与司法辅助,嵌入式实现诉非衔接,可以使司法资源得到慎用,使各要素在法律框架内运行,助力法律资源和社会资源的优化整合;三是“‘公证+公益+公信=公正’PK‘公害’”,集成对抗环境危机,通过参与谈判协商、冲突调解、利益衡平、衔接司法,有效厘清政府、社会、企业、个人等利益攸关方责任,推动“情、理、法”兼顾,消弭公权与私权冲突,实现共建共治共享。


北海仲裁委员会主任钟宏作了题为《在新时代背景下仲裁解决环境损害赔偿纠纷的探讨》的发言。钟宏总结了仲裁所具有的独特价值:第一,仲裁解决环境损害赔偿纠纷程序更高效。一方面,《仲裁法》对证据事项采取原则性、宽泛式规定,仲裁庭可以灵活地按照原则性证据规则组织双方当事人举证和质证,公正、高效地推进仲裁程序;另一方面,仲裁实行一裁终局制度,能使双方当事人的环境损害赔偿方案尽早确定,快速进入执行程序。第二,仲裁解决环境损害赔偿纠纷专业性更强。环境损害赔偿纠纷涉及到损害评估、修复方案设计、技术可行性分析等各个方面,解决纠纷需要依据相应的环境专业标准,而专家办案正是仲裁的显著特征。第三,仲裁解决环境损害赔偿纠纷契合当事人对实质正义的诉求。企业往往希望与被害方在保密的情况下尽快解决争议,而受害方更关心自己的权益能否在短时间内得到恢复,环境损害能否及时停止。相对于程序正义,很多当事人更期待的是实质正义,仲裁正好能满足双方当事人的共同诉求。


国浩律师(天津)事务所管理合伙人曹会杰律师作了题为《律师参与环境纠纷多元化解决机制的实践与思考》的发言。曹会杰结合贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会的工作情况,总结了律师参与环境多元解纷工作需要着重注意的问题:一是准确定位。生态环境损害磋商、诉前调解具备行政性与民间性,因此,这一工作应定位为评价式非诉讼程序。当前有些省份实施的“司法监督”方法值得借鉴,应适度发挥其作用。二是合理搭建架构。可由资深专业律师担任调解员,并聘请高校教师、环保技术专家、资深环保人士担任咨询专家,保障综合解决问题的能力与素质。三是信息公开有度。为提高磋商成功率,政府可考虑将公开并接受社会监督的范围控制在赔偿款项使用范畴,其余信息适度不公开。四是分类处置。


山东大学生态环境损害司法鉴定研究院黄理辉教授代表高振会教授作了题为《关于生态环境损害鉴定过程中生物性污染损害鉴定评估的思考》的发言。他指出,目前人们更多关注化学性污染和物理性污染,忽视了生物性污染。他提出了两个亟待解决的问题:一是生物性污染损害“基线确定”及“因果关系判定”方法是否可以采取或借鉴其他生态环境类型损害鉴定的方法,或是针对生物性污染的特征研究新的“基线确定”和“因果关系判定”方法。二是“指示生物筛选”对环境损害的判定具有重要的参考价值,针对不同区域、不同环境介质如何建立指标体系与筛选指示生物。黄理辉建议应加快生物性污染损害鉴定评价体系与方法的研究,及时颁布关于生物性污染损害鉴定的技术指南。


山东大学生态环境损害司法鉴定研究院副研究员林佳宁作了题为《关于海上溢油事故生态损害赔偿中存在的问题与思考》的发言。林佳宁详细介绍了黄海“412?交响乐”轮溢油事故的具体情况,概述了海上溢油事故具体的经济、生态损失。她指出,我国有毒有害物质损害赔偿面临的突出问题是高额的索赔费用和责任限制基金限额的冲突。她建议,加快相关立法,突破责任限制,最大化地实现油污损害赔偿,为有效化解上述矛盾创造条件,强化生态环境利益保护,维护我国海洋权益。


北京中伦(武汉)律师事务所廖宇程律师代表邹鲲律师作了题为《社会组织提起民事附带行政公益诉讼的司法构想》的发言。廖宇程指出,经营异常企业遗留问题的成因在于企业“无治理动力、无治理财力、无修复压力”,负有环境监管职责的行政机关失察失职。因此,仅通过环境民事公益诉讼解决经营异常企业遗留环境问题可能导致生效裁判空转;而允许社会组织提起民事附带行政公益诉讼,鼓励检察机关作为支持起诉人参与诉讼,通过司法途径一并诉请污染主体及行政机关承担责任,既符合现行法律及司法解释关于环境公益诉讼的规定,又体现了司法是筑牢生态环境修复的最后防线,有助于生态文明国家战略的有效实施。廖宇程提出两点建议:一是为防止滥诉,是否允许社会组织提起民事附带行政公益诉讼应当经法院准许,且法院宜以合并审理的方式合理确定被诉经营异常企业与行政机关之间的责任分配;二是为实现司法保护修复生态环境的目的,应结合实际情况判定被诉的经营异常企业与行政机关分别承担排除妨碍、消除危险、赔偿损失、恢复原状、赔礼道歉等责任。若法院判令被诉行政机关承担“代为修复”责任,法院亦应明确行政机关有权向经营异常企业进行追偿,提高司法质效。


江西理工大学环境资源法研究中心硕士生叶素清在题为《环保组织诉讼行为规制初探》的发言中,探讨了环境案件中环保组织诉讼行为存在的现实问题:一是环保组织草率起诉,二是起诉证据单薄,三是诉讼能力薄弱。叶素清提出以下建议:一是程序设计方面,应设置环保组织提起环境公益诉讼的诉前程序,督促环保组织做好起诉、应诉的各项工作;二是资金保障方面,建立环境公益诉讼专项基金,化解环保组织的后顾之忧,积极做好生态损害鉴定等工作;三是人才队伍建设方面,组建环境公益诉讼公益律师队伍,为环保组织提供专业的法律帮助。


江西理工大学环境资源法研究中心主任王世进教授在与谈环节中主张,对环境民事附带行政公益诉讼的探讨是有益的,但应结合我国目前法律监督职责的履行现状和社会组织能力建设的水平,正确理解为何未赋予环境组织提起民事附带行政公益诉讼的权利。一要考虑到检察机关的法律监督职责履行,二要考虑到我国目前社会组织能力建设不足的问题。


西南政法大学经济法学院乔刚教授在与谈环节指出,对海上溢油引起的生态损害问题,法学研究应进行系统化分析。如果将生态损害索赔和生态系统管理视为两个问题,各举一端,难以体现当代法学应对海上溢油事故应有的整体化思维,且在研究风格上难免流于精细或者流于空话。对于环保组织诉讼行为的完善路径,乔刚认为,有必要对环保公益组织的主体资格问题、诉讼程序完善、人员专业化、诉讼成本问题以及环保组织自身发展等问题给予足够的重视。


三、结语:完善环境纠纷多元化解决机制 实现生态文明建设良法善治


在会议总结致辞环节,孙佑海表示,本次研讨会意义重大、成果丰硕,特别是与会专家都针对环境纠纷多元化解决机制在实践中显现的突出问题,提出了在推进“生态环境法典”编纂背景下探索建立健全环境纠纷多元化解决机制的理论进路和实践路径建议。孙佑海指出,在本次年会上,与会专家经过充分的学术交流与研讨形成了共识,即环境纠纷多元化解决机制将调解、公证、仲裁、鉴定和诉讼等多种纠纷解决机制有机结合,充分调动人民法院、第三方机构、社会组织和公众等多元主体参与,在实现国家治理现代化和环境善治进程中发挥着重要且不可替代的运用。


(孙佑海,中国生态文明研究与促进会法治分会会长、中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元化解决机制专业委员会主任委员;孟春雪,天津大学中国绿色发展研究院助理研究员)


来源:《中国生态文明》杂志2021年第6期

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/39hyy3bman5D_pCW1E9_OA