新环保法的确取得了许多突破，其中一个重要的突破就是提出了“损害担责”原则。环保法实施也取得积极进展，但是仍然存在着许多需要继续改进的空间，其中一个重要的问题就是要完成将“损害担责”从原则向法律制度的深刻转变，进一步弥补我国环境法制的短板，缩小与国际社会在环境法制建设方面的差距。

一、“损害担责”至今没有得到真正落实

“损害担责”原则的确立是新环保法的一个很大创新，但是在环保法实施过程中并没有得到很好的落实。“损害染担责”应当要求环境损害者承担起行政责任、刑事责任、民事责任。1979年环保法的诞生标志着中国环境法制建设的起步。但是，我们国家的环境法治跟发达国家走的路径有所不同，发达国家的环境法治从一开始就以司法部门为主体，社会组织和政府部门积极参与、积极配合，开启了有效的环境法治。而我国的环境法治在很长一个时期都是以政府的行政执法为主体，行政执法的主要内容又是依靠收费和罚款这两种基本形式，外加限期治理等。罚款和征收排污费成为环保行政主管部门处罚违法排污的基本手段，排污者只要交纳罚款和排污费自然完成“损害担责”的法律要求。违法排污者的刑事责任、民事责任在很长一个时期，并未得到有效追究。而司法部门长期以来基本没有介入环境保护的。

直到1998年，全国人大修改刑法，在中央领导的督促下，才首次增加了“环境污染罪”。即便如此，依然没有解决司法部门介入环境保护的问题，每年的环境司法案件数量微乎其微，占比不到环境行政处罚案件和信访案件的数十万分之一。2005年在环保部门的推动和支持下，最高法院出台了第一份关于环境污染罪的司法解释， 2013年和2016年经过两次修改，成为两高的司法解释。直至近年来环境司法才真正提到司法部门的议事日程。“损害担责”取得新的进展，违法排污者的行政责任承担了，刑事责任起步，但是民事责任依然停留在原步，没有取得根本性的突破。从立法的角度进行反思，过去我们的环境法制建设主要是围绕着加强公权力开展立法的，环境立法在客观上产生了两个较大的缺陷，一方面政府部门通过立法扩权，国家法律出现了部门化的趋势，部门之间的法律相互矛盾的条款也日益增多；另一方面法律对私权利的保护不够，违法排污损害环境者的民事责任没有得到有效追究，污染受害者的利益没有得到有效的保护，这也成为我国环境法制建设的一个突出的短板问题。

二、如何完成“损害担责”从原则向法律制度转变

1、建立 “损害担责”法律制度的历史发展与条件：

“损害担责”是环保法的重要原则，在我国经历了一个发展演变历程，80年代从环境监管的角度出发，提出了“谁污染谁治理”，要求污染者要治理自身的污染；90年代为了适应市场经济发展的需要，从追求治理污染的最佳效益出发，又提出了“污染者付费”的原则；2014年修改新环保法时，又从保护污染受害者环境权益和提高违法排污成本的角度出发，提出了“损害担责”的原则，新环保法明确要求落实损害者的环境担责。

近年来，国家有关环境责任立法取得积极进展：一是新《环保法》第五条规定，环境损害担责；二是新《大气污染防治法》第七条规定，“造成环境损害依法承担责任”；三是《侵权责任法》专门在第八章规定了环境污染责任的章节，该法第六十五条规定，“污染者应当承担侵权责任；四是2017年3月全国人大常委会审议通过的《民法总则》第九条规定，“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”以上法律都为建立 环境“损害担责”法律制度提供了坚实的法律基础.

环境责任立法也存在着不足：追究责任缺乏有力的可操作的立法依据，也就是说从立法的角度看，存在着有待进一步解决的两个大的问题：一是民事损害赔偿严重滞后，二是公共环境受到污染后难以及时修复。长期以来“排污者获益，居民受损，政府治污，后人受害”的局面尚未根本扭转。

2、建立 “损害担责”法律制度的意义：

一是加强“环境损害责任”立法，可以有效保障公民的合法环境权益与社会公平。环境损害不仅污染环境、损害生态系统的服务功能，而且造成社会的环境公平失衡，即享受发展成果的人并没有承担环境损害带来的沉重代价；而承担环境损害代价的人却也没有很好的享受发展的成果；在环境损害越严重的地方，环境公平失衡的问题也就越突出。

二是加强“环境损害责任”立法，可以提高环境破坏者与排污者的违法成本。过去几十年的环境成本仅仅依靠加大收费和罚款。这个路子是走不通的。因为行政权力是有限的。靠有限的行政权力去加大无限的环境损害成本这个是做不到的。国外提高违法的成本就是损害赔偿。

三是加强“环境损害责任”立法，可以畅通环境恢复治理的资金渠道。在国外，环境修复资金的来源主要依托环保部门追责，而不是依靠政府拨款。环保不能只靠政府，应该更多的依靠法律追责，损害赔偿自然也拓宽了治污和环境修复的资金渠道。

四是加强“环境损害责任”立法，可以真正回归环境监管工作的本质要求。例如，意大利环保部门的主要工作就是在不停地计算环境污染造成的损失和治理污染的成本。然后将计算的结果分配到相关的责任主体中。这就是环保部门应当主要承担的工作责任。

五是可以完善环境民事赔偿制度，补齐环境监管制度短板。完善环境民事赔偿制度是环境监管制度建设的重要内容，而这项具体制度在中国长期缺失，完善“环境损害责任”立法自然成为补齐环境法律制度建设的重要举措。

3、明确环境损害担责的几个基本原则：一是朔及既往，穷尽责任，环境担责不受立法时间的限制，在立法前和立法后的环境损害者都要担责的；二是要落实责任人，确保责任不被丢失，对转产、搬迁、更名、逃逸等一律毫无例外地追责，落实环境损害责任人是追责的基础；三是在追究责任者问题上只做加法，不做减法，涉及者一概不能漏网，包括土地所有者、租用者、购买者、兼并者、投资者、继承者、受赠者等，这是保证法律公平的前提条件。四是从第一责任人开始追责，即从现有的污染场地的所有者追究起，现有污染场地的所有者或是使用者是第一责任人。五是赔偿不完结，责任不终止，环境损害是一个长期的过程，环境追责也是一个长期的过程，环境损害赔偿更是一个长期的过程，如日本水俣病的环境损害赔偿从50年代持续到现在还没有完结，这是一个很好的案例；六是建立连带责任追责机制，当直接责任人赔偿不起的情况下，有关部门可以着手追究间接责任人的责任，即那些在企业发展期间的获益者都要承担间接的连带责任，包括：银行、保险和大的股东等，1980年美国通过实施超级基金法后，有一批相关的银行、保险公司、投资人倒闭破产 。

4、划定环境损害担责的范围边界。

明确环境损害赔偿的担责边界非常重要，应当包括：

一是凡造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入；造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金；造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。

二是赔偿国家和个人的财产性损失。

三是停止环境侵害，消除环境风险，恢复环境质量和生态系统服务功能与价值等方面的费用，或赔偿环境损害。

四是政府有关部门、单位以及被侵权个人支付的相关监测、应急、科研、评估和诉讼等方面的费用，包括律师费等。 

5、建立以担责为核心的资金机制，即建立多元化的环境风险预防、赔偿和修复的资金机制：

——以环境损害担责为基础的资金机制，有环境损害肇事者负责担负环境损害、治污以及相关的法律纠纷费用；

——以税收为基础的行业资金机制，主要体现在国家要向高环境风险行业征收专门的环境保护税费，然后用于该行业的环境风险防范和环境损害赔偿与修复；

——以市场机制为基础的资金机制，包括环境责任保险制度和投资者自愿认购性的两种资金机制；

——以社会捐助为基础的社会性资金机制，调动社会各界参与环境保护的积极性；

——以政府为主导的环境保护资金机制，各级财政增加环保投入，用于无法查证责任人、又治理压力紧迫的污染地块的治理。 

2010年英国BP公司污染了美国的墨西哥湾，BP公司召开新闻发布会，宣布的第一决定，就是拿出200亿美元建立一项赔偿基金。这项基金包括了全部的诉讼费、监测费、应急费、环境修复费、生物多样性赔偿费等。到2015年底BP公司宣布，所有环境损害问题以及带来的各种法律纠纷全部得到了妥善解决，共花费186亿。在解决墨西哥湾水污染的问题上美英两国政府都未就损害赔偿与环境修复支付一分钱，因为用纳税人的钱为环境损害者买单是不公平的。所以，建立多元化的环境风险预防、赔偿和修复的资金机制是非常必要的，但是从社会公平的角度思考，必须强调以环境损害担责为核心，解决环境修复资金短缺的机制，因此要赔偿与修复环境损害，就一定要将损害者担责从原则迈向制度。当损害者担责成为一项具体的、可操作的制度，而不再是空泛原则的时候，所有的环境问题以及带来的社会纠纷问题才能迎刃而解。

三、建议：

1、希望在日后环保法律实施修订过程中，要把如何建立损害担责制度作为研究重点。特别是研究解决建立该制度的必要性、迫切性和可操作性的问题。

2、在制定《土壤污染防治法》时，尽可能增加有关损害担责的内容，在该立法过程中率先取得突破。

3、环保立法要尽快迈出行政法的门槛，逐步将环保法律体系从行政法体系转向综合性的法律体系，均衡地包括行政的、刑事的、民事的内容，也就是从过去仅为公权力授权和规范的立法思想转向更加注重保护私权利上来。为此，应当增加有关“损害担责”的环境民事立法。

4、将环境损害赔偿纳入民法典的修订，争取列为民法典的环境保护分编。

（注：内容整理自杨朝飞在环保法实施研讨会的发言）

整理/小白  审/卡秋  责编/Angel