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高桂林:常州毒地案体现了公益诉讼“三难一大”| 常州毒地案研讨会专家意见
2019/2/12 18:41:00 本站中国绿发会

1月22日下午,绿会召集环境法、诉讼法、技术方面专家二十余人,对常州毒地案进行了研讨,首都经济贸易大学高桂林教授发表了如下意见:


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一、常州毒地案反映出环境公益诉讼的突出问题


从公益诉讼的角度来看,常州毒地案反映出的问题是比较突出的,这些问题也是公益诉讼所遇到的普遍问题,集中表现为“三难一大”。


一是起诉难。环境公益诉讼当前面临的局面可谓是“冰火两重天”。一方面是“火”。自从2017年7月1日新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中正式将检察机关提起公益诉讼作为一项法定制度之后,检察机关提起环境公益诉讼就如火如荼地开展起来,而随着2018年1月全国检察机关自侦部门转隶,检察机关急于寻找新业务上的“增长点”,于是检察机关提起环境公益诉讼就成为检察机关办案的一个新突破口,全国各级检察机关办理了大量的环境公益诉讼案件。而与之相反的就是“冰”,也就是环保组织以及个人提起环境公益诉讼起诉难的现象已经成为普遍现象。常州毒地案是以环保组织提起环境公益诉讼的方式来实现的,众所周知当前《民事诉讼法》以及相关的司法解释,对于环保组织提起环境公益诉讼的限制条件是非常苛刻的,一般情况下,能够满足条件的专门从事环境公益的组织并不多,而且由于人力、财力、物力、精力等方面的限制,即便是符合条件的环境公益组织,也未必真正能够提起环境公益诉讼。值得欣慰的是,常州毒地案的公益诉讼是由环保组织提起的,这固然是好的一面,但是同时我们也可以看出,在一审过程中,公益组织在立案起诉环节付出的艰辛是巨大的。


二是取证难。由于公益组织不具有调查权,而取证工作又是环境公益诉讼中最为核心的一个环节,公益组织可以收集哪些证据、在多大范围内收集证据,在当前的法律体系中并没有明确的规定。而具体到常州毒地案,最为核心的问题就是损害结果的认定问题,这一方面是数据需要以鉴定结果为依据,而在我国当前的法律制度体系下,对生态环境损害进行鉴定并不属于司法鉴定的范畴,也就是说,受审批范围的限制生态环境损害鉴定不在司法鉴定的范围之内,因此通常情况下,生态环境损害进行鉴定是由专门具有环境损害鉴定资质的机构进行鉴定,全国目前只有78家,北京只有2家。当然鉴定费用都是天价。去年动辄上亿的天价鉴定案,让生态环境损害鉴定成为望尘莫及的事。而在环境公益诉讼中,尤其是公益组织提起的环境公益诉讼,天价鉴定费是无法负担的,这也是常州毒地案始终没有做生态环境损害鉴定的原因,这一关键证据客观上获取困难,对于公益组织而言是不言而喻的。


三是胜诉难。环境公益诉讼胜诉难一致以来是普遍现象,当然这是特指公益组织提起的环境公益诉讼,而检察机关提起的环境公益诉讼另当别论,胜诉率还是相对比较高的,原因在于检察机关在整合相关法律资源方面的能力要远远强于公益组织,而且就诉讼技能而言,检察机关也强于公益组织。而就常州毒地案而言,虽然二审改变了一审的判决,有一定的进步成分,但是进步的幅度并不大,核心的赔偿和修复问题并没有解决,仅仅在赔礼道歉、律师费、差旅费这些“无关痛痒”的问题上有所突破,让人感觉到判决并没有获得“实质胜诉”的效果。而常州毒地案的一个基本逻辑就是,不鉴定就没法认定损失量,没有损失量也就无法认定责任范围,最终法院也就没有判定被告承担责任。这一逻辑是法律逻辑,并不是生活逻辑或者事实逻辑,法律逻辑是在法律制度体系内运行的规则,讲的是逻辑通顺、最大限度接近事实,但是往往会与客观事实有所差距。例如:借条超过诉讼时效,法律就不再保护,这是法律逻辑,但是客观上就等于放纵了赖账者。具体到常州毒地案,胜诉难主要是难在没有进行生态环境损害鉴定上,从这个意义上讲,二审法院也有他的无奈之处。


四是阻力大。环境公益诉讼尤其是环保组织提起的环境公益诉讼会遇到很大的阻力,主要是污染企业往往是地方的利税大户,对于地方经济的发展而言起着重要作用,环保组织在起诉的过程中会遇到很多的干扰,主要是地方保护的思想在作怪。


二、常州毒地案解决思路的一些看法


常州毒地案暴露出当前环保组织提起环境公益诉讼的诸多薄弱之处,由于制度设计以及当前司法体制改革的原因,环保组织提起环境公益诉讼在相当多的方面都无法与检察机关提起环境公益诉讼相抗衡,但是这并不意味着环保组织提起环境公益诉讼就没有发展空间了。因为检察机关提起环境公益诉讼要受管辖地域的限制,往往并不灵活,所以环保组织提起环境公益诉讼将会以其不受地域管辖限制和灵活机动等特性继续发展,这也是检察机关提起环境公益诉讼不可取代的。但是,只有不断完善公益诉讼法律制度,才能够使环保组织提起环境公益诉讼真正充分发挥作用。具体到常州毒地案个案的解决,我个人提出以下方案供大家讨论。


(一)再审方案


由于常州毒地案已经是二审终审判决,要对本案进行再审比较好的处理方式是向最高人民检察院申请抗诉,要申请抗诉就应当抓住对案件发展有利的“抗点”,这样再审程序才有被启动的可能性。初步看,本案可能存在的“抗点”有以下几个:


一是新证据。本案从始至终并没有经过生态环境损害赔偿鉴定,如果公益组织能够取得相关鉴定,可以依据新证据提起抗诉,但是由于生态环境损害赔偿鉴定费用过高,事实上这一方法只具有理论意义,并不具有可操作意义。


二是判决适用法律错误。纵观二审判决,判决被上诉人承担的义务仅仅有4项:赔礼道歉、差旅费、律师费、诉讼费,而缺乏对后期环境修复的任何描述,并且在判决第四项也明确说明了驳回其他诉讼请求,这一项有两种理解:一种理解是被上诉人永远不用承担环境修复责任。第二种理解是由于生态损害暂时难以测算,所以本案暂时难以解决,被上诉人暂时不用承担环境修复责任,日后再说。从判决书第32页“目前,因无法确定该后续治理所需费用的具体数额,本案尚不具备判决被上诉人承担生态环境修复费用的条件”一句就可以得知法院可能是这种认识。但是暂时不用承担环境修复责任日后再说,真的是否可以日后再行起诉吗,根据民事诉讼“一事不再理”的基本原则,同一事实法院已经出具驳回判决,也就无法再起诉。因此,暂时不承担责任事实上也就等于永远不用承担环境修复责任。所以,无论是将判决第四项理解为永远不用承担环境修复责任还是暂时不用承担环境修复责任,其结果都是永远不用承担环境修复责任。而法院在判决书第31——32页中已经明确表示被上诉人构成侵权,上诉人请求被上诉人承担环境侵权责任应当予以支持,最终却又在利用法律逻辑在表示被上诉人永远不用承担环境修复责任。这显然是适用法律有错误,符合抗诉条件。


顺便多说一句,事实上暂时确定不了损害数额就不判决的做法,并不符合现代法治的要求。例如:机动车撞死人,由于生命无价,无法测算价值,能够说“由于无法测算生命的价值,本案尚不具备判决赔偿侵权人的条件”吗?类似“生命无价就没法判所以不判”的事情在以前是非常普遍的,而在当前社会,再存在类似判决,即便是不懂法的人,也会认为这种判决是错误的。由此及彼,常州毒地案的做法显现了法官并没有积极的想解决办法,而是采用“生命无价就没法判所以不判”的做法,是非常消极的,也是错误的。


需要说明的是,抗诉仅仅是引起一个重新审理的程序,即便是进入了再审程序,具体是什么结果仍然是未知数,依然存在各种不确定的可能性。


(二)监委方案


各省监察委员会成立一年来,办了许多案件,主要集中于官员懒政、怠政、渎职等类型。具体到常州毒地案,二审判决第31页表述有“如果新北区政府认为相关费用应由被上诉人负担或者分担,可以依法向被上诉人追偿”这一句等于赋予了新北区政府追偿权,同时这也是一项义务。


公益组织可以向江苏省监察委员会提出申请,要求监察委员会督促常州市新北区政府尽快起诉被上诉人,向被上诉人追偿生态环境修复的相关费用。因为监察委员会有权对政府官员的不作为、慢作为、乱作为进行监督。既然省检察院赋予了新北区政府追偿权,同时也是应尽义务,如果新北区政府不起诉、慢起诉,就属于不作为、慢作为,甚至不起诉就等于变相浪费国有资产,给国家造成了较大经济损失,可能还构成渎职犯罪,而渎职犯罪也属于监察委员会的管辖范畴。因此,由江苏省监察委员会介入,督促常州市新北区政府提起诉讼对被上诉人追偿,力度会较大,由于案件可能会涉及国有资产流失、官员渎职等问题,最终案件实际解决的可能性也较大。


如果常州毒地案采用此种方式能够有一个较好的结果,也为环保公益组织提起环境公益诉讼开辟了一条新的道路,当然环保公益组织如何向江苏省监察委员会写申请、从哪几个角度反应实际问题,这并不是法律思维,而是纪律思维,也需要环保公益组织转换思维用一种新的思路来对待,这样才能够取得较好的结果。


文/张娜 审/高桂林 编/Angel


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