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关于《青藏高原生态保护法(草案二次审议稿)》的修改建议 | 致函全国人大法工委
2023/1/21 12:48:00 本站

青藏高原因其独特的地理特征、水源、物种等因素,是我国重要的生态安全屏障,青藏高原的生态保护是我国重要的生态保护战略,加强青藏高原生态建设与环境保护,对于维护国家生态安全,具有重要意义。


2022年9月全国人大常委会法制工作委员会(简称全国人大法工委)就《青藏高原生态保护法(草案)》向社会公开征求意见。9月22日,中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会(简称绿会法工委)在线举办了“青藏高原生态保护法草案讨论会”,邀请相关领域专家学者、公益组织、志愿者、媒体代表等,就《青藏高原生态保护法(草案)》提出了多项修改建议。会后,绿会法工委将相关建议汇总、整理,提交至全国人大法工委,在《青藏高原生态保护法(草案二次审议稿)》(简称《草案二次审议稿》)中,我们看到,有些建议已经被采纳。


本次获悉全国人大法工委对《草案二次审议稿》向社会公开征求意见。绿会法工委经认真研究,在对比两次征求意见稿法条修改变动基础上,结合上次建议的采纳情况,对《草案二次审议稿》提出了二十条修改建议,并已提交至全国人大法工委。


绿会法工委就《青藏高原生态保护法(草案二次审议稿)》向全国人大法工委提交修改建议.png


详细修改建议分享如下:


序号

修改章节

原文内容

修改后的内容

修改理由

1

第一章总则,第一条

 

为了加强青藏高原生态保护,防控生态风险,保障生态安全,建设国家生态文明高地,促进经济社会可持续发展,实现人与自然和谐共生,制定本法。 

为了加强青藏高原生态保护,应对气候变化,防控生态风险,保障生态安全,建设国家生态文明高地,促进经济社会可持续发展,实现人与自然和谐共生,制定本法。 

后面第二十五条、三十四条、三十五条都将应对气候变化作为加强青藏高原生态保护的一个因素,所以,总则中应体现气候变化的内容。

2

第一章总则,第二条

 

从事或者涉及青藏高原生态保护相关活动,适用本法;本法未作规定的,适用其他有关法律的规定。

 

本法所称青藏高原,是指西藏自治区、青海省的全部行政区域和新疆维吾尔自治区、四川省、甘肃省、云南省的相关县级行政区域。

建议对青藏高原做一个法律定义。

本条作为总则,仅对法律适用及青藏高原所覆盖的地区范围做了规定,建议对青藏高原做明确的法律定义,为以后主张国家主权奠定法律基础。

3

第一章总则,第九条,第二款

 

国务院有关部门和地方各级人民政府应当加强青藏高原生态保护宣传教育和科学普及,传播生态文明理念,倡导绿色低碳生活方式,提高全民生态文明素养,鼓励和支持单位和个人参与青藏高原生态保护相关活动。

国务院有关部门和地方各级人民政府应当加强加强青藏高原环境保护宣传和科学普及,传播生态文明理念,倡导绿色低碳生活方式,提高全民生态文明素养,鼓励和支持基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者参与开展青藏高原生态保护相关活动。

 

参照《环境保护法》第九条的规定。

4

第二章生态安全格局,第十一条

国家构建青藏高原生态安全格局,统筹推进山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理,实施重要生态系统保护修复重大工程,优化以水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、生态系统碳汇等为主要生态功能的青藏高原生态安全屏障体系,提升生态系统质量和多样性、稳定性、持续性,增强生态产品供给能力和生态系统服务功能,建设国家生态安全屏障战略地。

统筹推进山水林田湖草沙综合治理系统治理、源头治理,实施重要生态系统保护修复重大工程,优化以水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、生态系统碳汇等为主要生态功能的青藏高原生态安全屏障体系,提升生态系统质量和多样性、稳定性、持续性,增强生态产品供给能力和生态系统服务功能,建设国家生态安全屏障战略地。

建议和二十大报告相一致:山水林田湖草沙,不再提“冰”。

5

第二章生态安全格局,第十三条第一款

青藏高原国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求。青藏高原生态空间内的用途转换,应当有利于增强森林、草原、河流、湖泊、湿地、冰川、荒漠等生态系统的生态功能。

 

青藏高原国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求。青藏高原生态空间内的用途转换,应当有利于增强森林、草原、河流、湖泊、湿地、冰川、荒漠、地下水等生态系统的生态功能。

 

??因为在青藏高原考察中,很多鱼类??它的孵化场地就是在泉水附近或者回水荡这些地方产卵,依赖地下水的生态系统,??本身就是非常稀缺的一个资源,所以建议在荒漠后面要加地下水。

6

第二章生态安全格局,第十五条

 

国家加强对青藏高原森林、高寒草甸、草原、河流、湖泊、湿地、雪山冰川、高原冻土、荒漠、泉域等重要生态系统的保护,巩固提升三江源(长江、黄河、澜沧江发源地)草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区等国家重点生态功能区的水源涵养、生物多样性维护、水土保持与防风固沙等功能。

国家加强对青藏高原森林、高寒草甸、草原、河流、湖泊、湿地、雪山冰川、高原冻土、荒漠、泉域等重要生态系统的保护,巩固提升三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区等国家重点生态功能区的水源涵养、生物多样性维护、水土保持与防风固沙等功能。

对三江源的解释,建议不在正文中以加括号方式进行解释,而是在附则中以专门术语解释。

7

第二章生态安全格局,第十六条

 

国家支持青藏高原自然保护地体系建设。国务院和青藏高原省级人民政府在青藏高原重要典型生态系统的完整分布区、生态环境敏感区以及珍贵、濒危或者特有野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹、重要自然景观分布区等区域,依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地,推进三江源、祁连山、羌塘、珠穆朗玛峰、高黎贡山等自然保护地建设,保护生物多样性,保持重要自然生态系统的原真性、完整性。

修改建议一、补充昆仑山、喀喇昆仑山和帕米尔高原等重要地理元素在青藏高原保护范围中。

 

修改建议二:对自然保护地的列举可以在术语中一并解释。

 

建议修改三:体系建设加入“自然圣境”。

 

1.昆仑山、喀喇昆仑山和帕米尔高原作为青藏高原的地理元素,应在法条中明确。

2、自然圣境,包括当地??一些民族,特别是藏族还有其他的民族的自然圣境,包括他们的神山,包括他们的圣湖,包括他们的一些??有特殊意义、特殊文化??和他们的生产生活,他们的风俗习惯相关的这样的自然圣境。

 

8

第三章生态保护修复,第十八条

 

国家加强青藏高原生态保护修复,坚持山水林田湖草沙冰一体化保护修复,实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。

国家加强青藏高原生态保护修复,坚持山水林田湖草沙一体化保护修复,实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。

 

国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门编制青藏高原生态保护修复规划,组织实施重大生态修复工程,统筹推进青藏高原生态系统保护修复工作。

1.建议和二十大报告相一致:山水林田湖草沙,不再提“冰”。

 

2.建议保留原草案第二款内容,突出自然资源主管部门的职责。

 

9

第三章生态保护修复,第十九条

 

国务院有关部门和有关地方人民政府加强三江源地区的生态保护修复工作,依法设立国家公园进行系统保护和分区分类管理,强化禁牧封育等措施,加强退化草原、退化湿地、沙化土地治理和水土流失防治力度,综合整治重度退化土地;严格禁止损害生态系统功能或者不符合差别化管控要求的各类资源开发利用活动。

 

建议对“三江源”在附则中进行定义。

 


10

第三章生态保护修复,第二十条,第二款

 

青藏高原河道、湖泊管理范围由有关县级以上地方人民政府依法科学划定并公布。禁止违法利用、占用青藏高原河道、湖泊水域和岸线。 

青藏高原河道、湖泊管理范围由省级水行政主管部门及县级以上地方人民政府依法科学划定并公布。禁止违法利用、占用青藏高原河道、湖泊水域和岸线。

青藏高原河道、湖泊管理范围,如果仅由县级地方人民政府划定,会导致地方权利过大,建议增加省级水行政主管部门,或者坚持原草案中的规定,由“国务院水行政主管部门”参与划定。

11

第三章生态保护修复,第二十三条,第二款

 

草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过核定的草原载畜量;采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构等措施,保持草畜平衡。

草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过核定的草原载畜量;选择生态友好型草种进行科学种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构等措施,保持草畜平衡。

为防止外来物种入侵,草原种植建议选择生态友好型草种进行科学种植。

12

第三章生态保护修复,第二十六条后面新增加一条

 


国家采取措施预防和治理烟头垃圾和其他塑料垃圾对青藏高原生态环境的污染。

烟头、塑料等垃圾对青藏高原生态环境的污染应引起足够重视。

13

第三章生态保护修复,第二十八条

 

国家加强青藏高原生物多样性保护,实施生物多样性保护重大工程,防止对生物多样性的破坏。

国务院有关部门和青藏高原地方各级人民政府应当采取有效措施,建立完善生态廊道,提升生态系统完整性和连通性。

建议本条调整到第一章总则部分

第三章是生态保护修复的内容,而本条属于总结性条款,建议放入总则中。

14

第三章生态保护修复,第三十一条

 

国务院水行政主管部门和青藏高原省级人民政府应当采取有效措施,加强对三江源、祁连山黑河流域、金沙江和岷江上游、雅鲁藏布江中游以及金沙江、澜沧江、怒江三江并流地区等重要江河源头区和水土流失重点预防区、重点治理区,人口相对密集高原河谷区的水土流失防治。

 

禁止在青藏高原水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。确因国家发展战略和国计民生需要建设的,应当经科学论证,并依法办理审批手续,严格控制扰动范围。

国务院水行政主管部门和青藏高原省级人民政府应当采取有效措施,加强对三江源、祁连山黑河流域和金沙江,岷江上游、雅鲁藏布江中游,金沙江、澜沧江、怒江并流地区等重要江河源头区和水土流失重点预防区、重点治理区,人口相对密集高原河谷区的水土流失防治。

 

禁止在青藏高原水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。确因国家发展战略和国计民生需要建设的,应当经科学论证、社会公示,并依法办理审批手续,严格控制扰动范围。

 

1、本条文的表述容易造成歧义,且存在重复,建议调整。

 

 

 

 

2.建议增加“社会公示”,以确保信息公开、公众参与和社会监督。

15

第三章生态保护修复,第三十二条,第一款

 

在青藏高原设立探矿权、采矿权应当符合国土空间规划和矿产资源规划要求。依法禁止在长江、黄河、澜沧江、雅鲁藏布江、怒江等江河源头自然保护地内从事不符合管控要求的采砂、采矿活动。

在青藏高原设立探矿权、采矿权应当符合国土空间规划和矿产资源规划要求。禁止在长江、黄河、澜沧江、雅鲁藏布江、怒江等江河源头自然保护地内从事不符合管控要求的采砂、采矿活动。

建议去掉“依法”二字。表述重复。

16

第四章生态风险防控,第三十九条,第二款

 

重大工程建设应当避让野生动物栖息地、迁徙洄游通道和国家重点保护野生植物的天然集中分布区;无法避让的,应当采取修建野生动物通道、迁地保护等措施,避免或者减少对自然生态系统与重点保护野生动植物的影响。

 

 

 

重大工程建设应当避让野生动物栖息地、迁徙洄游通道和国家重点保护野生植物或当地特有野生植物的天然集中分布区;无法避让的,应当采取修建野生动物通道、迁地保护等措施,避免或者减少对自然生态系统与重点保护野生动植物的影响。

与第三十五条的规定相一致,突出对当地特有野生动植物资源的保护。

17

第五章保障与监督,第四十二条,第一款

 

国家加大对青藏高原生态保护修复的财政投入,中央财政安排专项资金用于青藏高原生态保护修复、生态风险防控等。中央预算内投资对青藏高原基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。

国家加大对青藏高原生态保护修复的财政投入,设立生态修复预备金制度。中央财政安排专项资金用于青藏高原生态保护修复、生态风险防控等。中央预算内投资对青藏高原基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。

 

建议设立生态修复预备金制度,用于生态保护修复、生态风险防控等。

18

第五章保障与监督,第四十六条,建议增加一款


鼓励、支持社会团体组织志愿者为青藏高原地区垃圾清运、野生动植物保护等提供志愿服务。

通过立法调动社会团体参与青藏高原环境保护的积极性。

19

第五章保障与监督,第四十八条第二款

单位和个人有权依法举报和控告污染青藏高原环境、破坏青藏高原生态的违法行为。

单位和个人有权依法举报和控告污染或破坏青藏高原生态环境的违法行为。

原条文表述过于繁琐,建议简化。

 

 

20

第五章保障与监督,第五十一条第二款

 

青藏高原各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处青藏高原生态保护违法行为或者办理自然资源与生态环境损害赔偿诉讼、公益诉讼等过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。

青藏高原各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在履行职责的过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。

 

污染或破坏青藏高原生态环境,损害社会公共利益的违法行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

1:原条文所列行为均是在履行职责,建议直接简化表述。

2:增加一款作为第三款,与环保法、民法典、民诉法的规定相一致,“法律规定的机关和有关组织”可以对破坏生态环境、损害公共利益的行为提起诉讼。


文/王敏娜 审/yang 编/angel