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秦天宝:建议在制定条文设计的时候要明确协调机制 |《青藏高原生态保护法(草案)》讨论会
2022/10/23 9:35:00 本站

2022年9月22日下午,由中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会主办的“青藏高原生态保护法草案讨论会”在线召开。来自相关领域专家学者、公益组织、志愿者、媒体代表等与会嘉宾,就《青藏高原生态保护法(草案)》(以下简称《草案》)提出修改建议。


讨论会结合青藏高原实际生态情况,就立法目的、法律用语、法律条文与实际问题的出入、以及建议增加更多人文、地理要素等方面对青藏高原生态保护法草案做了探讨。会议在绿会融媒的百家号和微博等平台进行视频和图文直播,中国小康网、科创中国、科技工作者之家同步直播,18万人在线参与。


以下将武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授的发言致辞分享如下:


谢谢马副秘书长,谢谢绿会对我的邀请。会议前面包括黄老师、还有其他老师做实证的分析,从科学、现实的角度提出了很多关于青藏高原生态保护现实情况的介绍。我是做法律的,法律必须要符合科学的一些基准才行,法律的起草和科学规律之间不能有所违背。总体上来讲,我个人觉得《青藏高原生态保护法》非常有必要,也非常及时,为什么?《草案》里面有政策性的语言,但政治性体现了科学的思想,我是认同的。比如,整体性治理、系统性保护、一体化治理的理念思想,就是山水林田湖草沙冰是一个生命共同体,予以一体化保护,这在某种意义上,强调的怎么样在整体系统思维之下,对区域性生态环境进行保护。生态保护我们以前是侧重单一的要素、单一的物种、或者是单一的生态系统的保护,《青藏高原生态保护法》是跨越要素、跨区域,是秉承多要素、多区域的整体系统思维进行立法。如果我们对照这样一个整体性思维来看,《草案》基本上为青藏高原生态保护奠定了非常好的基础,提供了比较充实的法律框架。我觉得《草案》条文里值得改进有以下几个方面,第一,协调机制。刚才讲整体化、系统化保护,它是一种跨地区的,涉及到青藏高原6个地区,又是跨部门的,涉及到的问题是国家层面要建立青藏高原生态保护协调机制。从目前类似的立法,《长江保护法》《黄河保护法》、还有未来可能要制定的《自然保护立法》等,都需要有这样的协调机制。从现在各个部门的调研结果来看,《长江保护法》在执行过程中,大家反映出来相对比较突出的一个问题是,法律已经生效一年了,但协调机制没有确定下来。《草案》第四条规定“建立协调机制,统筹指导综合协调,对于重大政策、重大规划、重大项目进行审议。”那协调机制是什么?我建议在制定条文设计的时候要明确出来。现在要建立一个协调跨地区、跨部门、跨领域的立法,必须要把协调机制建立好。这是第一条建议。


除此之外,除了在国家级层面上,在省一级的层面上也需要做相应的工作,同时看能不能针对未来的协调机制,需要配备一个专家委员会,把从事自然科学的、生态保护的,从事社会科学的专家,共同组建专家委员会,为国家或者省一级的协调机制提供科学咨询,这是第二条建议。


第三,具体表述方面,《草案》第三条规定指导思想和原则,提到山水林田湖草沙冰一体化保护修复的术语。我一方面非常认同山水林田胡草沙冰一体化保护的理念,但是我觉得法律条文不宜这样直接表述。为什么?一是它是形象化的表述,不是一个严谨的规范的表述。二是说“山水林田湖草沙冰”本身在强调生态系统之间是一个整体性系统性一体化的,它的要点不是强调山水林田湖草沙冰等要素本身,而是说这些要素之间是一个整体,是一个系统,所以如果这样表述可能会偏离主题。另外,大家都知道这个概念最开始的表述叫山水林田湖,后来又增加了草、沙、冰;如果未来还有其他的要素是不是也要增加进去,要修改法条?所以,我建议“生态一体化保护”就可以了,必要一定要把通俗概念写进法律。


第四,还有一点,《草案》有一点特别好,“要弘扬青藏高原优秀生态文化”。我是赞同的。青藏高原总体上是有很多传统文化,特别是传统的宗教文化,我们应该更多的去弘扬文化。但是我建议“弘扬”之前要增加两个字“挖掘”。事实上青藏高原本身有非常好的、传统的生态保护的文化,是非常优秀的,但是可能种种原因没有发掘出来,就没办法去弘扬。就是在某种意义上,也是所谓要讲好中国故事,怎么讲好?首先要知道有什么,所以“挖掘”比“弘扬”是更基础性的工作,这是针对《草案》第八条的一个建议。


第五,再后面一些详细的条款就不展开说了,《草案》第32条,有一款是关于“建立国家监测和预警”的问题。提到“珍贵濒危野生动物”,我建议应该增加一条“珍贵濒危和特有的野生动植物”,因为青藏高原有一些特有的,是必须保护的。另外《草案》第26条也有规定,也有“特有”两个字。


第六,最后,《草案》第51条法律责任规定,“要违反本法规定,非法利用仗义青藏高原的河道湖泊岸线,可能有5万以上50万以下罚款”我觉得该条款本身问题不大,但是建议要进行有类型化的区分。因为在整个青藏高原,从总体上来讲,大规模的工业化生产是比较少,大规模的利用、破坏或者占用河道湖泊的岸线的,应该是比较罕见的(也可能我了解不太多),更多的利用可能是当地的居民出于传统的生活方式而利用的。这种情况的违法情节是比较轻微的,也有可能还是当地的传统文化,或者是当地的宗教信仰的一部分,建议应该免除罚款,或者是降低罚款的额度,否则不太符合比例原则。


时间关系我就讲这么多,总体上来讲我认为《草案》还是非常有必要价值。如果能够通过的话,对于从保护整体区域的工作提供了新的立法的方式。


整理/子舒 审/秦天宝 编/angel


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