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2021年9月28日，中国绿发会政研室以线上线下同步进行的方式，举办“加强湿地科学管理，切实建设生态文明”研讨会——拟以曹妃甸、七里海、沙河湿地、南汇东滩湿地建设等为例，共同探讨我国湿地生态的科学管理将如何突围这一难题。
会议邀请了国内多位专家、学者、志愿者等专业人士，与大家一起交流工作识见、或服务于湿地管理方面的经验和研究成果，以便集中多方智慧，推动我国湿地管理真正转向科学化、生态化管理，切实为建设生态文明贡献力量。
现将与会专家湖南大学法学院唐双娥的发言分享如下：
前边听到陈克林老师演讲提到的湿地合理利用和保护关系的观点，我很受启发。我个人主要从事的是环保法研究。所以今天主要想分享：在生态文明建设的今天，以及今年2月份全国人大就《湿地保护法（草案）》公开征求意见的大背景下，从法律方面来考虑，湿地保护、湿地合理利用面临的法治需求是什么？
2014年修订后的《环保法》在第二条新增湿地，将湿地纳入受《环保法》保护的要素之一。此外，我国生态文明建设的有关文件对湿地保护的要求做出了安排。一是2015年的《生态文明体制改革总体方案》；二是国务院办公厅于2016年公布的《湿地保护修复制度方案》。这两个文件对湿地保护提出了具体的目标要求，明确全国湿地面积不低于8亿亩，严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少。
在法律层面来讲，湿地保护目标的实现存在一些问题，一是《环保法》中湿地的概念尚未界定清楚，大家对《湿地保护法（草案）》中的湿地定义争议很大；二是《民法典》中的湿地相关概念和《环保法》中的湿地概念的对接问题。
《民法典》是保护财产权的法律。包括像曹妃甸湿地，其上竖立的土地承包权和土地经营权，是受《民法典》保护的。《民法典》第二百四十七条规定了水流、海域的所有权，第二百五十条规定了荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。那么，如何明确湿地在《民法典》中的位置。对于《民法典》中的水流、海域、滩涂，是不是可以视其为自然湿地的范畴来考量？
《环保法》第五条规定了“环境保护，坚持保护优先”的原则，对湿地的保护是不是应该也遵循该原则？按照刚才陈老师讲到的湿地合理利用的界定，那么在秉承依法管理的前提下，对于湿地的保护优先与合理利用应该用一个什么样的精神来进行协调？是保护优先还是合理利用，抑或者其他？
《生态文明体制改革总体方案》中有一项非常重要的改革，就是自然资源产权制度改革和统一的自然资源确权登记制度。其中，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部和国家林业和草原局联合制定了《自然资源统一确权登记暂行办法》，规定：湿地可以作为独立的自然资源登记单元。这对湿地保护来说，是一个突破，赋予了湿地一定的独立地位。但是，从国务院发布的《不动产登记暂行条例》和《自然资源统一确权登记暂行办法》可以发现，湿地所有权属性的规定是非常突出的。那么，在生态文明体制改革下，从法律角度考虑，到底该如何保护湿地，或者说为了保护湿地，我们需要借助和考量什么？湿地在法律上的定位到底是什么。
刚才提到北大港湿地重新调整规划。这涉及生态文明改革中如何利用“多规合一”来进行湿地保护。中共中央、国务院颁发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出实施“多规合一”，科学划定“三区三线”，即城镇、农业、生态空间“三区”，城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三条红线”。如何利用“多规合一”来进行湿地保护，这一点很重要。湿地如何纳入生态保护红线予以保护，如何界定受生态保护红线保护的湿地范围，其本质是在构建国土空间用途管制制度时，通过空间用途管制的手段有效保护湿地的问题。
2018年《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚站的意见》中提出“三线一单”，即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。湿地保育区和恢复重建区，是被纳入生态保护红线范围内的，严格禁止开发利用活动。对于一些重要湿地如滨海湿地，根据其生态功能的重要性，有必要将它纳入生态保护红线范围内。生态保护红线划定的过程，其实也就是自然生态国土空间规划的确定，要考虑如何通过国土空间规划来更好地满足湿地生态保护的需要，实现湿地保护的目标。
从法律层面来说，湿地自然保护区的核心区是被划入生态保护红线的，核心区的土地是不能流转的。这属于法律法规的强制性规定。即使流转，在司法实践中也是被认定为无效的。但是，按照陈老师的说法，湿地是需要合理利用的，利用才能使湿地的作用和功能得以维持和发挥。这就和司法实践有些相互矛盾。这意味着，生态保护红线下的生态国土空间管制制度将面临转型。在湿地的利用方面，需要考虑的问题是：设立合理的湿地土地承包权限和经营权限，明确限制利用的条件、类型及情况。当然，也可以直接由法律直接做出限制利用的条件和情形。
因此，在生态文明体制改革下，更应该考虑湿地保护的转型，实现湿地合理利用与保护共赢。湿地生态功能得到保障的同时，协调彰显湿地的所有权属性，尤其是财产属性的问题。此外，在法律上如何界定湿地的合理利用，也就是说合理利用的范围，在什么情况下被认定为是一种合理利用，也是亟需解决的问题。
不过，目前对湿地的保护，更多的是从《环保法》上来讲。但实践中，许多涉及湿地的案件其实更多的是涉及湿地的财产属性，如前面提到的湿地承包权、经营权等。事实上，《民法典》对湿地合理利用的规定的内容是比较少的。
因此，从《民法典》到《环保法》、再到《湿地保护法（草案）》，打通不同法律之间的隔阂，保障不同法域之间的连通性，是当务之急。这样，《环保法》之外的法律，才能在湿地的保护上发挥有效作用。然后，在生态保护红线的基础上，确立自然生态空间的用途管制制度，明确湿地合理利用的边界和限制利用的条件，这样才可以反过来对湿地的财产所有权进行保护，达到合理利用与保护双管齐下的目的。
文/露尔 审/橡树 编/angel
往期回顾：
◆张正旺：应该将工程对湿地和生物多样性的影响降到最低 | 加强湿地科学管理研讨会
◆加强湿地科学管理，切实建设生态文明 | 绿会湿地科学管理研讨会在线召开
