2021年5月19日，由中国绿发会政研室牵头举办的“《黄河保护法草案》（征求意见稿）修改建议讨论会”在京召开。邀请来自环境、生态、司法等相关领域的多位专家，以及公益组织代表，共同对《草案》展开深入讨论并提出修改建议。会上，中国科学院水利部水土保持研究所副所长王飞与大家进行了分享交流，现将发言内容整理如下：

一、法律的目的或者范围：

现有的法律有哪些，对解决黄河流域问题有什么不足（现有法律），或者缺陷（没有涉及）；强调黄河流域保护的特殊目标和具体要求；是否规定“比现有的法律法规更严格，如草原法、水保法、水法、环境保护法、大气质量保护法等”，具体在细则中描述；法律的一致性（如坡耕地的坡度；与水保法不同）

建议：针对生态保护和质量发展存在新问题、高要求的制度、法律需求，制定这个流域专门法。

二、法律的任务

1、 法律、政策、法律和政策的基础数据、科学原理等保障等层次问题，显得过于零散，“以法律规定行业部门作，还是按照法律来完成”，如调查、评价等，法律要求内容，并公布结果（强调数据的法律依据）

2、层次不一致：

例：国家鼓励和支持开展黄河流域生态保护修复、水沙调控、水资源节约集约利用、水土保持、水文、水污染防治、抗旱林草种苗【层级不一样，如抗旱种苗与水土保持不一样，后者是基本国策；建议从资源调查、保护、治理和利用等四个角度来完成；】等重大科技问题研究，推广应用先进技术

三、法律的适用性：

（1）普适性

（普遍适用性：基本原则）黄河流域生态保护和高质量发展，应当坚持生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，共同抓好大保护，协同推进大治理。【这是黄河保护的原则；而不太像立法的原则】【生态方面建议保护优先等，高质量发展强调新要素（技术、科学等）（而不是传统发展），促进与法律相关制度的优先级】如保护区，罚款和恢复，能做吗？还是要强调保护（发展必然要改变，改变时哪些坚决不可以动?）

（2）过于具体的内容举例

1.国家支持建设黄河国家重点实验室，围绕河流动力学、水沙运动与河床演变规律、水沙调控等重大科学技术问题，开展基础研究和关键技术攻关；这不太像是法律的问题

2.如罚款的具体额度：考虑法律的长期性和严肃性（1万元的问题）；现在的

3.如七十二条：美丽乡村建设：法律的条款的写法，是否禁止某些，如和历史、文化、公序良俗相悖的？或者其他的

七十三-七十八条：法律如何城乡融合？要做什么，不做什么？

4.第109条，生态敏感脆弱区：能否恢复

四、法律的特征：

1.哪些不能碰，如自然保护地、遗产保护；

2.治理费用等来源：经费从哪里来？只有罚则，缺少治理费用的保障机制（有些罚了，是否能恢复？）

3.是否成熟：如以水四定；如生态补偿的难度；

五、重大问题：如“悬河”作为威胁，制约着黄河流域的生态安全和社会发展，如何解决问题？

六、具体修改建议：

1.第一章总则第三条适用范围不够明确，建议强调以涉及的县为单元。

2.第四条基本原则更像黄河保护的原则，而不太像立法的原则，建议需要提保护优先等，促进与法律相关制度的优先级。

3.第六条标准体系排列存在问层级不一致问题，建议按照行业等排列，如河道管理、水库管理等、地下水管理等。

4.第六条水资源最大刚性约束中应考量如何把政策转化为制度性的可操作性的内容，体现法律的特征。

5.第八条资源状况调查，建议修改为国务院水行政主管部门定期组织开展黄河（及其支流等）水资源、水沙变化调查和评价，并向社会公布。

6.第九条科学技术，国家鼓励和支持开展黄河流域生态保护修复、水沙调控、水资源节约集约利用、水土保持、水文、水污染防治、抗旱林草种苗（建议从资源调查、保护、治理和利用等四个角度来完成）等重大科技问题研究，推广应用先进技术。

7.第十条宣传教育中，新闻媒体（如何定义？是否包括自媒体？应该明确）应当采取多种形式开展黄河流域生态保护和高质量发展的宣传教育，并依法对违法行为进行舆论监督。

8.第二章规划与管控第十四条规划水资源论证

工业、农业、畜牧业、林业、能源、交通、市政、旅游、自然资源开发等有关专项规划和重大产业、项目布局以及各类开发区（新区）规划，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证（这里需明确和其他法律之间的关系，是否有特殊要求？还是只是参照现有的法律？）。

9.第十五条国土空间用途管制

黄河流域严格限制国土空间用途转换。禁止使用耕地从事非农业活动，严格限制将粮食种植用地转为其他类型农用地（这一条款同样是土地法、国土空间管理等法律法规）。

黄河流域严格控制新建人工湖、人造湿地、人造水景观。国家黄河流域协调机制应当组织有关部门加强对黄河流域新建人工湖、人造湿地、人造水景观建设的监督管理（定义，人造湿地等与传统湿地恢复等。）

10.第十九条水沙统一调度，缺乏对水沙的适度描述，建议对泥沙、水的来源、问题、调度中存在的问题。

11.第三章生态环境保护与修复第二十二条源头保护，（河源区；源头是指从根本上的，与上游在区域上有重叠）。

12.在黄河干流和支流水源涵养区（很多，不一定在河源区），禁止占用或者改变河湖、湿地用途，禁止开（围）垦、填埋、排干河湖、湿地，禁止截断河湖、湿地的水源，禁止在河湖、湿地管理范围内从事采砂、采矿、取土等破坏河湖、湿地的活动。

13.第二十五条中游水土流失预防，禁止在二十度以上陡坡地开垦种植农作物（与水土保持法不一致，注意法律的严肃性）。禁止开垦的陡坡地范围由县级以上地方人民政府组织划定并公告。

14.第二十六条水土流失综合治理，黄河流域县级以上地方人民政府应当组织推进小流域综合治理、坡耕地综合整治、黄土高原塬面治理保护（建议加上低覆盖度坡地等）等水土保持重点工程，采取塬面、沟头、沟坡、沟道等防护措施，加强多沙粗沙区治理，开展生态清洁流域建设，加强柠条、沙棘等适地植被建设。

15.第三十条河口治理，山东省人民政府应当有序推进退塘还河、退耕还湿、退田还滩，实施清水沟、刁口河生态补水（过于具体，建议条款更具有指导意义）。

16.第三十四条河湖健康评价，国务院水行政主管部门建立河湖健康评价指标体系。黄河流域管理机构和县级以上地方人民政府水行政主管部门应当定期开展河湖健康评价并向社会公布评价结果。（是法律的基础，还是法律本身？）

17.第四章水资源节约集约利用第三十八条江河水量分配，国家对黄河水量实行统一配置。制订和优化黄河流域水量分配方案（这里是否应考虑水质？）应当统筹当地水和外调水，常规水和非常规水，科学确定水资源可利用总量和河道输沙入海水量，充分考虑区域用水状况、节水水平等，分配区域地表水取用水总量。

18.第四十条区域和行业用水管控，黄河流域县级以上行政区域的地表水取用水总量，不得超过水量分配方案确定的控制指标，并符合生态流量管控要求；地下水取用水总量，不得超过本地区地下水取用水总量控制指标，并符合地下水水位控制指标要求。

19.第四十二条严格取水管理，黄河流域严格限制高耗水项目建设，列入高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录的建设项目，取水申请不予审批（与其他法规的一致性）。

20.第四十三条用水定额，国务院水行政主管部门会同国务院有关部门确定黄河流域农业、工业用水效率目标，组织制定黄河流域主要农作物、工业和服务业强制性用水定额。（建议考虑增设园艺、绿化强制性用水定额）

21.第五十条水资源考核（是管理问题，建议归并）

国家在黄河流域建立水资源考核制度，将节水指标纳入水资源最大刚性约束控制指标体系，开展水资源最大刚性约束控制指标落实情况考核，考核结果作为地方人民政府领导班子和领导干部政绩考核的重要依据。

22.第五章水沙调控与防洪安全第五十三条水沙调度，国家支持建设黄河国家重点实验室，围绕河流动力学、水沙运动与河床演变规律、水沙调控等重大科学技术问题，开展基础研究和关键技术攻关（是否太具体了？是否支持其他的实验室？成立的实验室研究的内容应该更系统）。

23.第六章水污染防治第六十二条总量控制和动态管理，在特殊干旱年份或者严重枯水期（如何确定？），国务院生态环境主管部门会同黄河流域有关省级人民政府组织制定紧急限制污染物排放总量控制方案，并将控制指标逐级分解到县级行政区和排污单位。

24.第六十八条农业面源污染控制（农业生产污染）

黄河流域县级以上地方人民政府应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，推广病虫害绿色防控等先进技术，提高农业废弃物资源化利用水平，实施灌区农田退水和养殖废水污染综合治理和循环利用，加强对农业污染源的监测预警。

农田灌溉用水应当符合农田灌溉水质标准。黄河流域县级以上地方人民政府应当加强对农田灌溉用水水质的监测（是生产用水，而不是污染）。

农业生产经营者应当科学合理施用农药、化肥等农业投入品，推广使用有机肥，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。禁止生产、销售、使用国家明令禁止的农业投入品（是否有法律已经禁止了？）。禁止向农田灌溉渠道排放工业废水、生活污水、医疗污水等（是生产用水，而不是污染）。

25.第十章法律责任第一百零八条矿山生态修复责任，违反本法规定，采矿权人未履行矿山污染防治和生态环境修复责任的，由县级以上地方人民政府自然资源主管部门责令限期整改，处十万元以上一百万元以下罚款；逾期不整改的，由县级以上地方人民政府自然资源主管部门指定有修复能力的单位代为修复，所需费用由违法者承担（前后，是否要处罚？）。

整理/Cherry 审/泓嘉一