2020年12月31日，绿会法律部就青海三江源案召开了研讨会，首都经济贸易大学的高桂林教授就会议议题发表了自己观点：

一、环境公益诉讼的历史发展

从公益诉讼制度的起源看，公益诉讼制度起源于十二世纪的古罗马时期，目的是维护社会公共利益。现在大陆法系和英美法系国家均建立环境公益诉讼制度，对环境公益诉讼主体资格的规定各有不同。大陆法系国家规定检察院等国家机关和相关公益团体可以提起公益诉讼和团体诉讼，但原则上公民个人不具有主体资格；英美法系国家则规定较为宽松，检察院、公民个人、企业以及公益团体均具有主体资格。美国是最早确立环境公益诉讼制度的国家，研究也较为成熟。美国的环境公益诉讼又称为公民诉讼，即每个公民均可对有损环保权益的举动申请起诉。该制度起始自1970年的《清洁空气法》，之后的《海洋倾泻法》、《资源保护和恢复法》等环保法律都规定公民个人可以自己名义对有违环境保护的行为提起诉讼，但需证明其与案件具有利害关系。印度是最早引入并建立该制度的发展中国家，未对主要诉讼人做限定，所有公民和社会团体都可以提起诉讼，而且法官拥有较大的自由裁量权。

二、我国关于环境公益诉讼的规定

1、民事诉讼法有关环境公益诉讼主体资格的规定

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”该条文明确了提起环境民事公益诉讼主体是法律规定的机关和有关组织。法律规定的机关比较确定的是检察机关，而有关组织没有却没有确定。我认为对有关组织的理解应当界定为法律规定的社会组织比较符合立法者的原义。主要理由如下：

第一，环境公益诉讼的目的是维护以生态环境为核心的社会公共利益，与生态环境有关的市场主体和经济组织由于其营利性的特点，与环境公益诉讼的核心价值有冲突，所以不宜赋予其环境公益诉讼的主体资格。此外，与生态环境有关的行政组织由于其承担行政管理职能，其目标带有较强的行政目的，也不宜赋予其环境公益诉讼的主体资格。

第二，环境公益诉讼的主体一定是法律规定的与生态环境有关的社会组织。无论是国外还是国内，社会组织种类繁杂，其社会目标也大相径庭。所以不宜赋予与生态环境无关的社会组织其环境公益诉讼的主体资格。

2、环境法有关公益诉讼主体资格的规定

《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”从本条立法来看，明确了社会组织可以提起环境公益诉讼，而环境公益诉讼主要有环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两类，这就为社会组织提起环境行政公益诉讼提供了法律依据。若是法律禁止社会组织提起环境行政公益诉讼，此处立法应当明确社会组织只能够提起环境民事公益诉讼。之所以立法这样规定，就是在法律上给社会组织提起环境行政公益诉讼预留了空间。

3、行政诉讼法有关行政公益诉讼主体资格的规定

《行政诉讼法》第二十五条第四款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”检察机关作为法定的法律监督机构，发现负有生态环境和资源保护监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。这是其职责所在，既没法选择也无法放弃。所以，行政机关不依法履行职责的,人民检察院应当依法向人民法院提起诉讼。而有关生态环境和资源保护的社会组织不属于国家机关，对有关行政机关的违法行使职权和不作为，可以用社会监督的方式督促行政机关依法行政，也可用环境行政公益诉讼的形式强迫其依法行政，这对建设社会主义法治国家具有重要意义。

4、在环境公益诉讼制度设计方面，我们应当借鉴英美法系的法治经验

放眼世界，英国和美国较早确立了资本主义制度，较早完成了工业革命，环境污染问题出现早且受害群体大，英美最早利用诉讼方式介入污染防治的系统工程，取得了显著的成绩。所以，我们有关环境公益诉讼的主体制度应当比传统大陆法系国家更加开放，以有利于我国生态文明建设的战略目标早日实现。

三、绿会的起诉主体资格问题

2017年最高法发布的《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》在第5条中明确了社会组织是否专门从事环境保护公益活动的审查标准。该条中指出，审查社会组织是否属于环境保护法规定的“专门从事环境保护公益活动”，应从章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及提起环境公益诉讼所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行认定。

绿会章程的第三条是关于基金会宗旨内容，其中明确提到“维护公众环境权益和社会公共利益，协助政府保护国家战略资源，促进生态文明建设和人与自然和谐，构建人类美好家园”。绿会章程中规定的具体业务范围也多以维护环境公共利益为主要内容。因此，绿会章程符合最高法《规范》对社会组织公益诉讼主体资格的第一项要求。当然，《规范》中也规定，即使社会组织章程未明确规定维护环境公共利益，但只要工作内容包含大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等环境要素及其生态系统多样性的保护，就可以认定该社会组织的宗旨和业务范围是维护环境公共利益。社会组织从事植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为，或者从事与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等活动，可以认定为实际从事环境保护公益活动。而关于绿会在提起环境公益诉讼时也应提供自己实际从事环境保护公益活动的相关记录和证明。问题的关键此时又落在了如何证明环境公益诉讼所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围有关联性上。《规范》中指出：社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系，但与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系，可以认定为社会组织提起的诉讼与其宗旨和业务范围具有关联性。这里要注意的是，《规范》中并没有就这种联系如何判断作出进一步解释，因而对联系的判定主观性较强。但就绿会的起诉事项与其宗旨、业务范围关联度而言，绿会的环境公益诉讼主体资格是不存在问题的。

美国20世纪70年代确定环境公益诉讼主体资格的规定：任何人都可以对环境侵权、环境破坏提起诉讼，而不论其是个人、团体还是社会组织，也不论该环境问题是否直接影响该主体（如《清洁空气法》《密执安州环境保护法》）。这带给我们一些启示，我们是否要放宽对环境公益诉讼主体的资格认定，以便于社会组织更好发挥对生态环境的监督作用。

四、行政机关是否能成为公益诉讼被告的问题

在回答这个问题之前，我想先阐述一下行政主体与行政机关之间的关系。众所周知，行政主体是行政关系的参加者，是行政关系中行使行政管理权力的一方。多数情况下，行政关系中的行政主体是由行政机关担当，但行政主体不能简单地等同于行政机关，行政机关是一个普遍性用语，行政主体则是一个法学上的概念。它们之间的区别在于：一是行政主体是行政组织在行政关系中的一种地位，只有在行政机关参加进一种行政管理关系时，它才在这种关系中具有行政主体地位。所以不能在行政机关和行政主体两个概念中间划等号。二是并非所有的行政机关都能成为行政主体。行政机关只有具备一定的条件才能成为行政主体，因而，某个政府机构可能是行政机关，但它并不一定就能成为行政主体。例如政府内部的某个办事机构、协调性机构，它们仅负责管理、协调内部事务，并不对外行使职权，不能与相对人之间形成管理和被管理的关系。因此也就不会有什么责任需要承担，因此不具有行政主体资格。三是并非行政机关在所有场合都能成为行政主体。行政机关在法律上可以具有双重身份，即民事主体与行政主体。它即可以民事主体的身份从事活动，如到商店购买办公用品，也可以行政主体的身份从事行政活动，如作出行政处罚。当行政机关租用办公用房、购买办公用品时，其身份是民事主体当其以行政职权享有者的身份进行管理时，其身份是行政主体。在不同的活动中，需要遵循不同的规则。在行政法上关注的是行政机关的行政主体身份。四是成为行政主体的不限于行政机关。在行政法上，行政主体是以行政职权的享有者身份出现的，行政职权为行政机关所享有，因而，行政机关是最主要的行政主体，但行政机关对行政权并不构成独占。在许多情况下，非行政机关的社会团体也可能享有行政权，在行政法上具有行政主体身份。尤其是在现代社会，国家行政的范围日益扩展，公共职能不断扩张，许多事情授权于非行政机关的社会组织实施，它们因法律、法规的授权而取得行政法上的行政主体地位。

理清这个关系后，就可以从理论上和相关法律性文件中明确，行政机关可以作为我国公益诉讼的被告。2018年最高法和最高检发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中指出：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。2020年12月29日刚刚公布的最高人民法院关于修改《民事案件案由规定》的决定，在新增加的第二级案由“五十二、公益诉讼”项下：增加了“466.生态环境保护民事公益诉讼”。这说明不仅立法机关给环境公益诉讼留有空间，司法机关也在推动环境公益诉讼的发展，把习近平有关生态文明建设思想落到实处。

文/高桂林 审/张娜 编/Angel