环境公益诉讼从目前看有两类：一类是民事公益诉讼，一类是行政公益诉讼。检察机关和社会组织都可以作为原告去开展民事公益诉讼，但在民事公益诉讼当中，检察机关会有一个向社会公告的程序，若有适格的社会组织可以作为原告时，检察机关便可以退位，或作为支持起诉单位，或也可不作支持起诉，仅由社会组织去提起民事公益诉讼。但对于行政公益诉讼来讲，一般是检察机关作为原告去提起，从目前的法律规定来看社会组织还暂时不能成为环境行政公益诉讼的原告。

一、现状和问题

1. 环境公益诉讼个案办理或有支持和协作

从环境公益诉讼个案的办理来看，检察机关和社会组织彼此或有支持与协作，例如社会组织提起环境民事公益诉讼，检察机关作为支持起诉单位。中国绿发会在江苏徐州提起了5起环境民事公益诉讼，徐州市人民检察院是作为支持起诉单位对案件提供了较好的支持起诉。在海南，我们提了一起关于穿山甲的公益诉讼，在这起诉讼当中，我们是从检察院方面获得该案件信息的，但起初检察院并未马上支持诉讼；后来我们在推进案件的过程中做了一些工作，这时候检察院发现案件值得做出支持，因此决定成为该案件的支持起诉单位。目前绿发会有一百多起公益诉讼案件，有十多起案件得到了检察机关的支持。

2. 检察机关、社会组织为原告主体的环境公益诉讼呈现平行发展的趋势（交集少）

虽然检察机关和社会组织这两类主体存在一些合作，但大范围或高频率的支持协作可能还是很少，更多的是平行发展，没有太多交集。因此，检察机关作为原告提起的无论是行政公益诉讼也好，还是民事公益诉讼也好，过程当中与社会组织的交流还是比较少的。社会组织作为原告去提起公益诉讼，单独行动的情况可能更多一些，而没有更多地去请求检察机关作为支持起诉单位。所以这两类主体从目前来看，更多时候案件没有太多交集，总体上未达到合力的效果。

3. 检察机关开展刑事附带民事公益诉讼居多，社会组织探索新类型公益诉讼较多

目前，除具有排他性的行政公益诉讼之外，从民事公益诉讼的角度来看，检察机关所开展的刑事附带民事公益诉讼居多。尽管根据目前的法律规定，社会组织只能提起环境民事公益诉讼，但我们可喜地看到，在对新类型、新领域环境公益诉讼的拓展上社会组织做了很多探索和尝试，应该说也取得了比较良好的效果。例如文物保护：中国绿发会通过公益诉讼的方式使得文物被纳入保护当中；最近中国绿发会有关室内公共场所控烟的公益诉讼：将室内公共场看作是环境的一部分，并且对吸烟造成室内环境污染提起公益诉讼，这是一个比较新的领域，也是比较一个新的尝试！该案件由保定市中级人民法院受理后被告提出了管辖权异议，后河北省高院认定该案件属于环境公益诉讼。目前该案件已经进入一审审理程序。

二、对问题的分析

1. 交流通道少，联络沟通机制基本缺失，“围城”效应明显

检察机关和社会组织对于对方所做的公益诉讼工作了解较少，二者之间沟通交流的通道、机制特别少。除一些个案情况，或个别社会组织与个别地区检察机关存在一些沟通交流之外，总体上讲可以说沟通交流机制是缺失的。这样一来社会组织可能会想：检察机关提起了这么多的公益诉讼，那么检察机关在公益诉讼当中的一些做法，包括案源、整个程序，甚至是损害鉴定评估等方面是否有社会组织能去学习的，或者社会组织可否在某方面为检察机关提供一些支持、协助？这个信息是不知道的。当然同样，从检察机关的角度来讲，他们也不知道社会组织开展环境公益诉讼的案源由来、整个操作流程是否需要检察机关来提供一些支持和帮助，尤其是社会组织在开展新类型的环境公益诉讼案件中他们的想法、基于何种考虑去开展了这样的案件。所以，围城效应很明显，双方都觉得对方确实做了很多工作，但又好像隔了一个鸿沟，都不去交流，目前来看应该说问题是比较突出的。

2. 资源未共享，优势欠互补问题突出

最集中表现在两类主体开展相关工作的时候：检察机关是体制内的，拥有着很强大的执法资源，可以说从人力、物力、财力方面都是非常有支撑的，社会组织原本就可以依托检察机关来提供一些支持协助，但社会组织在这方面是欠缺的；而社会组织群众基础比较广泛，案源渠道很多，工作程序又相对灵活，可能审批等既定的、严谨的工作程序都比检察机关耗时少，因此决定一件事情或推动一项工作可能在很短的时间内就可以完成。这样一来，他们的资源都没有得到互相的分享，同时优势没也有互补。如果检察机关在体制内较为严谨的程序基础之上有社会组织作为灵活的一方进行补充，或是社会组织在民间群众基础较为扎实的基础之上有检察机关来提供强有力的人、财、物力支撑，整个环境公益诉讼工作都可能会发生非常大的变化。

3.信任和共识基础较弱，合力不够

社会组织可能更多地认为检察机关是公权力机构，是强大的司法机关，我们社会组织也不是体制内的，沟通方面有些望而却步。另外，可能也有些社会组织，尤其是草根的、纯民间的社会组织从主观上就与公权力机构保持了一个相对的距离，这样一来，双方的信任感就会比较弱。同时，检察机关作为体制内的国家机构一般情况下对社会组织缺乏特别的信任，除非是与其沟通交流特别密切的机构。基于方方面面的考虑，检察机关很难会对社会组织从初始就建立起较好的信任基础。总体来讲，二者在开展公益诉讼的工作方面合力不足。

这当中我举个例子：我们曾经注意到东部某省一个案例的通告，是由当地检察院通过报纸刊登出来的，称辖区内发现有污染环境、损害社会公共利益的情况出现，正在公告，看是否有适格的社会组织愿意提起民事公益诉讼。看到这个消息后我们就马上着手调查该案件信息，等法院公告检察机关（这是检察院刚开始公益诉讼的程序）诉讼时，我们申请加入作为共同原告。目的就是为了完善制度缺陷和问题，我们很想探讨在这样的机制之下检察机关和社会组织提起公益诉讼顺位的问题，因此很快向法院递交了材料，申请作为共同原告提起诉讼。就在这时，意想不到的情况发生了——我们提起作为共同原告的申请法院接受了，可在这之后很快当地检察院就退出了。退出不光是简单的“退出”，非常尴尬的是他们同时拿走了所有案卷资料，那么作为社会组织的我们就无法或者说是非常难去启动案件的诉讼程序了。后来，我们和当地检察机关做了很多的沟通与交流，最终案件由我们作为原告去提起，他们作为支持起诉单位，对案件给予了一定的帮助。所以从利益上来讲，检察机关和社会组织之间信任与共识的基础相对比较缺失，才导致在对一些案件或一些问题的看法方面产生了比较大的差距。

三、建议

1. 建立信息交流共享机制，可形成即时网络

首先要建立信息交流共享机制，建议形成即时的网络。例如由最高检牵头做一个公共平台，哪怕只是依托现有的网站。检察机关在工作中发现的一些民事公益诉讼线索可以及时传上去，社会组织提起的民事公益诉讼相关信息也可以及时传上去，这样一来公众都能知道检察机关在做哪些工作、社会组织在做哪些工作，检察机关和社会组织双方对彼此的信息也将会有更加充分的了解，信息方面就会产生一些焦点。当然，除提起案件这样的信息之外，对环境损害鉴定评估方面的问题、对新类型案件有不同认识的专家观点等均可以放在此平台上进行交流。

2. 建立联动机制，特别是前置程序联动，强化诉讼效果。

建议在检察机关和社会组织之间建立起联动机制，特别是在检察机关在开展公益诉讼的前置程序方面做出联动，这样能够极大地强化诉讼效果。

第一个就是社会组织的民事公益诉讼与检察机关的行政公益诉讼可以进行联动，即一旦社会组织提起一例民事公益诉讼的时候，社会组织把信息及时的就通报给相关的检察机关。很多民事公益诉讼，尤其是环境污染或生态破坏类的公益诉讼当中会涉及到一些行政部门不作为、乱作为，甚至还有涉嫌渎职等情况，这时候社会组织作为原告对所造成的公共环境损害进行索赔，检察机关可以就此介入调查——在行政机关存在行政违法的情况下启动行政前置程序，例如发出法律建议或是和行政机关对接沟通、解决问题，在很短的时间中使行政行为得到一些改变，这些完全是可以实现的。

第二个就是检察机关的刑事附带民事公益诉讼和社会组织的民事公益诉讼联动。我们不希望检察机关把大量的人力、物力、财力都投入到刑事附带民事公益诉讼的工作中去，因为只要是民事公益诉讼，检察机关就必然需要投入大量的人力、物力、财力去做这项工作，例如一个损害鉴定评估就会耗费很多钱，这些资金都是来自于国家的财政支持。然而社会组织就不存在这样的问题。所以我建议检察机关应从所做的民事公益诉讼解放出来，把民事公益诉讼最大化地交给社会组织去做，社会组织在过程中遇到困难和问题的，检察机关完全可以为其提供支持。检察机关从这些繁琐、繁重的民事公益诉讼当中解脱出来，进而可以去对行政机关做出一些纠正和监督、从根源上解决问题，从另一个角度讲能够有效督促行政机关依法行政，这样对整个环境管理有利，环境保护的形势也会越来越好。

3. 探索社会组织参与行政公益诉讼的补充机制

这个问题可能也是大家比较关注的，目前法律规定，只有检察机关可以做为行政公益诉讼的原告，社会组织不行。可我们在现实中发现了很多问题：对于很多应当提出法律建议或启动行政公益诉讼程序的情况，检察机关并没有选择那样做。“理想很丰满，现实很骨感。”举个例子：大家都知道之前在祁连山发生了重大环境事件。这样的事情出来之后，中国绿发会第一时间就向甘肃的人民检察院发了建议函，希望他们对祁连山事件中涉嫌行政违法的相关政府部门提起行政公益诉讼，但后来就没有下文了。对于公权力机构来讲，“法无授权不可为”；对于社会组织来讲，“法无禁止皆可为”。检察机关在应当按照法律规定作为原告提起行政公益诉讼却没有提起时，是否会涉嫌有行政责任、会涉嫌有问题存在呢？如果从这个角度来讲，可能就会有板子打到检察机关的身上。如果只维持这样的机制继续往下走的话，可能将来的行政公益诉讼会出现很多问题。而且从另外一个角度讲，检察机关不可能对同一个地区的同一个环境监督管理部门几次三番地、一年提十多起、二十多起的公益诉讼，会很疲惫。那么此时是不是可以探索建立一个补充机制。

补充机制其实可以这样设置：社会组织发现此类线索后及时向检察机关反映，请检察机关介入，按照行政公益诉讼的程序处理，但需设置一个时限，待截止时间（可以为信访的两个月时间）过后，问题若依然得不到解决，检察机关也没有行动起来，我觉得社会组织就可以参与进来，作为原告直接对行政机关提起诉讼，相当于补位。同时我认为，这个补位是非常重要的，能够解检察机关于很多尴尬的境地。为什么？因为检察机关不可能“包打天下”，而且很多案件检察机关可能也不便或不愿去启动行政公益诉讼，但社会组织不一样，它更灵活，因此检察机关甚至可以把一些硬骨头交给社会组织，只要这个社会组织愿意去做的话。这样一来就构成了体制内外对行政机关的双面督促，促使其更好地依法行政。

4. 专委会搭建平台，促进构建检社互信机制

我们环境纠纷这样一个专委会今天在这儿开会。搭建这样一个交流沟通的平台，可以使得检察机关与社会组织在这样的平台上互通有无，知道对方的想法，知道很多这类信息。对一些理论方面存在的问题、实践当中存在的难点我们也可以在平台上进行深入研究，推动问题解决，甚至形成一些制度性的建议去对法律或者相关制度进行完善。

5. 结成维护公共利益的法律共同体，推进实践和理论研究良性互动

结成维护公共利益的法律共同体，推进实践和理论研究良性互动。从开展环境公益诉讼的意义上来讲，检察机关应该和社会组织结成一个法律共同体，因为二者都可以作为原告去推进特定领域的公益诉讼。除此之外，目前还出现了以政府或政府机构为原告的生态环境损害赔偿诉讼。目前来看，这几类诉讼重合部分较多，有时比较难厘清。举个极端的案例，有可能出现这样的情况：政府或政府部门提起了生态环境损害赔偿诉讼，向污染企业索赔，但同时其自己又存在违法行为；那么检察机关对其提起了行政诉讼；而这时，社会组织针对污染企业又提起了民事公益诉讼，那么一个案件中便出现了多个法律关系。这些问题都需要认真思考和研究，并作出相应的制度安排和规定。

综上，社会组织一定会积极地做出响应、与检察机关配合。在这样的情况下，如果双方能够实现资源共享、优势互补，至少在公益诉讼这项工作中二者能够达成共识，我相信对我们目前整个环境公益诉讼的实践也好、理论也好，对推进国家生态文明建设，都将取得非常大的突破和进展。

整理/泓嘉一 审/绿宣 编/Angel