2020年11月6日，中国绿发会法工委组织召开《野生动物保护法》修订草案研讨会，邀请众多环境法学专家、生态学学者、一线森林公安、各地志愿者参与讨论，同时开放直播，吸引众多养殖户和热心民众。大家畅所欲言，各抒己见，以下是北京林业大学杨朝霞老师的发言：

绿会举办这样的交流会非常好，官方召集的《野保法》修订会议主要是官员和学者参加，今天有民间的志愿者、森林公安、学者，且学者囊括了来自环境法、行政法、诉讼法等多个学科的知名人士。如果还有企业，尤其是养殖企业的，咱们也听听他们说，就更好了。人的认知是有限的，精力也是有限的，对于野生动物及其保护的认识，我们其实都是在“盲人摸象”，大家从不同的视角各抒己见方能对这个“象”认知更全。我们对野生动物以及野生动物保护存在众多的根本性分歧，没有达成共识，我觉得这是当前最大的问题。

下面我从五个方面，谈谈我的看法：

本次修法分歧最大的问题，我想主要有两点：第一个是如何处理保护和利用的关系，对于野生动物的保护和利用，除了专家还有来自基层包括社会组织的观点，存在根本冲突；第二个是如何进行野生动物的风险防控。

一，保护和利用的关系问题。野生动物可不可以用？能不能进行商业性利用？如果可以用，应秉持什么立场，坚持什么原则？野生动物当然要保护，但要保护到什么程度？是不是要禁止一切商业性利用，包括禁止一切野生动物的展演，这是最根本的分歧。只有达成共识，《野保法》才能修改出来，修改好了才能顺利实施。

二，野生动物的风险防控问题。今年新冠肺炎疫情的发生导致我们对野生动物的认知有很大的改观，野生动物不仅仅是有益的要保护的动物，它还会带来风险需要防范。之所以野生动物保护法以及像我们这样研究野生动物保护法的学者能走到“前台”，主要是因为野生动物今年影响了人类的身体健康，引发了公共安全的问题，野生动物保护原本只是环境法中一个很不起眼的边缘问题。所以，这次新冠肺炎疫情危机的发生给我们野生动物法学包括环境法学带来了机会，让我们可以同大家进行交流和沟通。

关于风险防控的问题，关键是防控到什么程度，存在分歧。禁止食用野生动物，是不是要区分野生动物的种类和疫情防控的不同时期？要禁食包括陆生、水生以及人工繁育在内的一切野生动物吗？年初出台的禁食决定禁食的是陆生的，但是北京市新发地菜市场新冠疫情的发生，发现冷链的水生动物也可能携带病毒，难道我们也要全部禁食水生的吗？进而，我们要禁止食用一切野生动物，包括人工繁育的动物吗？之前也有猪瘟，当然那个不是野生动物，难道我们要不讲周期的一律禁食猪肉吗？前阵子马云在一个重要的场合讲过一句话，大意是我们越来越过于强调风险控制，而忽略了有关国家和人员的发展机遇。我认为讲得很有道理，我们当然要重视风险防控，但应当把握防控的程度。把风险降到零吗？如果把风险降到零，会对相关的很多方面的利益产生重大影响，所以刚才无论是周秘书长还是农科院的李院长都讲到了理性的问题。我觉得我们特别需要的就是立法理性。

一，野生动物的概念。关于野生动物，其实我们是在三个层面上使用这一概念：第一常识概念，第二，科学概念，第三，法律概念，什么叫常识概念，老百姓所认为的野生动物，就是在野外生存的不受人类控制的自然繁衍的野生动物。按照这个概念，人工繁育的野生动物就被排除在外了。正因为如此，对于2017年的深圳鹦鹉案，老百姓说这怎么能是野生动物呢？坐在我旁边的徐昕教授，就作为被告人王鹏的辩护人参与了这个案子，一审被判了5年，当时争议特别大。第二科学概念，野生动物是指天然生存在野外状态下，或者来源于野外天然自由状态、虽已经过短期驯养但尚未产生显著遗传变异的动物，简言之有野生动物遗传属性的动物，包括野外来源的野生动物和人工繁育的野生动物。第三，法律概念，法律并不对所有的野外动物都保护，有害野生动物（如蟑螂、蚊子等）、不存在稀缺性问题的野生动物（如虾、蟹）不保护。

二，要了解野生动物的多重属性。一是资源有用性，这一点会有争议，野生动物是不是自然资源？如果否定这个，好多问题都不用谈了。我们认为野生动物也是资源，是自然资源，当然就可以用。但要注意的是，野生动物属于可再生自然资源，要注意可持续利用。就资源属性而言，比方说野生动物是遗传资源，可提供丰富的生物遗传信息；是食物资源，可作为食材，“山珍海味”主要指的就是野生动物；可作为农业资源，发展驯养繁殖产业；可作为中医药资源，《本草纲目》早有记载；作为观赏资源，可用来动物展演；可作为非物质文化资源，如民间点翠工艺，等等。总之，野生动物的利用问题涉及到很多方面的利益，如果说否定了它的资源有用性，乃至禁止一切利用行为，那我们后面就没什么好谈的了。二是，野生动物的生态有益性，是重要的生态要素。2016年修法也确定了它作为生态要素的属性，增加了栖息地保护制度。三是，野生动物的安全风险性，以前觉得野生动物只是会伤害人体，这次疫情让我们认识到野生动物还可能作为病毒携带者，这是其安全风险性。四是生命伦理性，野生动物是活生生的生命，我们要善待动物，保护动物福利。野生动物的多重属性，是立法的“事理”基础，必须遵循。

除了上述几点外，野生动物还有一大特征就是种类的多样性。野生动物种类多样，可分为很多种类。一，可分为有益动物有害动物，有害动物我们不保护。是否有害也是从某一个方面来说的，有的野生动物整体有益，但是部分有害，或者某种动物是整体有害，某个方面有益。二，陆生野生动物和水生野生动物，我们现在是水生的由农业管，陆生的由林业管。三，脊椎动物和无脊椎动物，这一分类野生动物保护法不够重视。实际上，《野生动物保护法》重点应当禁食的是脊椎动物，对于无脊椎动物，像昆虫纲、多足纲等，据了解，携带传染病病毒的可能很低。

我们不能搞野生动物禁食“一刀切”，最好的办法是对野生动物的禁食问题，进行分类施策。类型化，是我们从事学术研究，开展立法工作十分重要的方法。

三，天然野生动物和人工野生动物（即人工繁育野生动物）。天然野生动物，我们用的是分级分类的办法进行保护，分为国家重点、地方重点、“三有”动物等不同级别。不同类别的野生动物，保护方式理应不一样，我们不能用国家重点野生动物的保护方式来保护其它野生动物，这次修法把其它野生动物添加进来，制度设计方面还要进一步研究。

最复杂的其实是人工繁育的野生动物，我们对它们的认识严重欠缺。之所以存在那么多的分歧，其原因就在于对于人工繁育动物的认识存在众多不同的认识，甚至有着太多的误解。

第一类，不再属于野生动物且应当采用有别于野外种群管理措施的人工繁育动物。这些人工繁育动物，人工繁育技术成熟稳定，我们现在有9种纳入了2017年的《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录（第一批）》。这次修法把一部分纳入了《国家畜禽遗传资源目录》，由农业部门按照《畜牧法》进行管理。还有很多动物，因为不属于畜禽的范畴，纳入不了这个目录，那么这部分怎么办？我觉得，应该采用有别于野外种群的办法进行管理，例如只需取得人工繁育许可证和专用标识即可出售和利用，可不再作为野生动物刑事犯罪打击的对象（移除环境刑法的保护范围），等。这是第一类，不再属于野生动物，本质上也不属于野生动物，只不过在法律上分化为两种规制模式，有的由《畜牧法》调整（能纳入《国家畜禽遗传资源目录》），有的仍由《野生动物保护法》调整（不能纳入《国家畜禽遗传资源目录》），但须施行有别于野外种群的管理措施。

第二类，仍属于野生动物且与野外种群大致进行同等保护的人工繁育动物。比方我们进行野外种群修复的人工繁育动物，如大熊猫、虎、豹、朱鹮等，你说不保护，不可能，即使是人工繁育的，我们也得保护。

第三类，仍属于野生动物，但应与野外种群进行差别保护的人工繁育动物。就像我刚才讲的鹦鹉、禾雀、豚鼠等，人工繁育技术也比较成熟，但不一定稳定，既有野生属性，也有更多的家养属性，不应采取与野外种群同等的保护措施，尤其是刑法上不应采用同等的刑罚措施，这样对当事人不利。所以像当年徐昕教授代理那个案子，我其实跟徐教授很多观点有一致的地方，这只鹦鹉作为人工繁育动物，它跟野外种群是不一样的，不应采用用同样严厉的刑罚措施，正因为我们认识不到位，《刑法》第341条及《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》没有对野外种群和人工种群进行区分并采取差别化的罚则，才出现这样引起重大争议的案子。

即，我们应当采用什么样的思路和策略去保护野生动物。

一，指导思想是生态文明观。刚才周秘书长也特别提到要用生态文明思想指导野保法的修改。问题是，到底什么是生态文明，什么是生态文明观？我今年出版了一本书《生态文明观的法律表达——第三代环境法的生成》，对此进行了专门研究。在此，我只说其中的几个观点和主张。

——生态文明观的第一要义是发展，精髓是绿色发展。建设生态文明不是不要发展，只是要求搞的是绿色发展。保护野生动物，并不是不能利用，只是要求按照生态文明的要求，进行文明利用、合理利用。

——基本立场是以人为本和环境正义。我们保护野生动物是保护野生动物本身吗？好像不是，我们其实还是在保护人，是以人类的利益为本位的，我们其实还是在保护人，须坚持以人为本。

——终极目标是生产发达、生活美好、生态平衡的“三生”共赢。既要促进生产生活也要兼顾生态保护，我们现在主要的问题是只管生产生活不管生态。但是，也不能只顾生态不顾生产，所以真正的生态文明是既要生产发达，又要生活美好，还要生态健康，生态平衡。有生态无发展，当然不是生态文明，但是有发展无生态，也不是生态文明，只有生产、生活、生态三者兼顾才是真正的生态文明。换言之，只讲保护野生动物，不讲人的生存发展，就不是生态文明。

——建设的路径包括空间的有序化、发展的生态化、生态的资本化、环保的经济化、治理的社会化，等等。治理的社会化，要求我们要有一个社会治理的理念，不能只靠政府。环保靠政府，政府是不够的，野保靠政府，政府更是不够的。因为，政府的规模和能力是有限的。退一步讲，哪有这么多税费资源去养那么多官员。野生动物保护，天上飞的、地上跑的、土里钻的、水里游的，到处都有，怎么管得过来，我们必须用人民的力量保护野生动物，这样才能达到保护的效果。就像毛主席讲的，要使野生动物违法利用者陷入“人民战争的汪洋大海”。

二，保护的层次，要按照生物多样性之基因多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次进行保护。2016年的修法没有强调并全面贯彻“生物多样性”这个理念，这次一审稿稍有进步，提到了对于遗传资源的保护、基因的保护，但还不够。例如，生态系统中物种保护不够，对其它陆生野生动物也要保护，上次在绿发会谈到蚯蚓保护的问题，萤火虫保护的问题，这一点绿会做出了重大的贡献。

三，保护的策略。应该是两个方面，第一按照分类分级保护的原则，进行分类施策；第二是重点保护与普遍保护相结合。我们现在采用的是重点保护的原则，只保护纳入名录的野生动物，没有纳入名录就没法保护。实际上，对于名录之外的野生动物也要保护，实行普遍保护的原则，但是要注意是，在普遍保护上，要用底线保护的办法，禁止灭绝性、毁灭性的利用，限制大规模的利用。我们这次修法规定了一个大规模的利用，但并没有规定禁止毁灭性、灭绝性的利用，像是蚯蚓，不一定大规模，只是在局部范围内，电击、全部打死，这就是毁灭性的利用。

四，采用的价值原则是统筹兼顾，利益平衡。应坚持如下几大原则。第一，总体利益最大化的原则，无论是保护野生动物还是商业利用，要有一个总体的利益，经济利益、社会利益、生态利益，按照功利主义的要求，追求总体利益的最大化。第二，紧缺利益优先原则。野生动物和人的生命发生冲突怎么办？当然应该先保护人，《野保法》18条要规定紧急避险的问题，在特别紧急的情况下人们为了保护自己的生命健康，即使伤害了野生动物也不应入刑。第三，损害最小化的原则。为了保护野生动物，对生产生活的损害不可避免的，就要选择对损害最小的那种方式。第四，基本权益不可剥夺原则，比方说人的生存权、发展权不可剥夺。比如长江禁鱼，只禁止生产性的捕鱼，并不禁止生存性捕鱼，为什么？生存利益是不可剥夺的。第五，损害利益补偿原则。这是说为保护野生动物造成损害的，应当进行补偿。第六，正当程序原则。

我先重点说一点，要增设野生动物公益诉讼的条款。我记得2016年修法的时候，曾经跟林业局某位领导在认识上发生分歧，我认为野生动物保护法要规定公益诉讼，他是很反对的，他说公益诉讼是环保法的事情，跟野生动物保护有什么关系？我觉得要有，就像最新修订通过的《森林法》规定了公益诉讼，那么，对于野生动物及其栖息地造成损害的，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。比方说，对野生动物造成损害甚至灭绝性危害的，自然资源部门可基于野生动物资源国家所有权提起自然资源损害赔偿诉讼；对于野生动物及其栖息地造成损害，危害生态环境公共利益的，野生动物保护部门可提起生态环境损害赔偿诉讼。当然，像绿发会这样的环保组织，可提起环境公益诉讼。这一点绿发会大有可为。此外，检察机关也可提起检察公益诉讼。

附：其他修改建议

1.第4条

国家对野生动物实行保护优先、重点保护、底线保护、规范利用、严格监管、风险防控、损害担责等原则，鼓励依法开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐共生。

2.第6条

任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。禁止非法破坏野生动物栖息地。

禁止非法猎捕、运输、交易、利用野生动物。禁止非法食用野生动物。

3.第7条

第7条的“道路”，与第13条的“马路”，建议在语词上予以统一。

4.第8条第4款

公民应当自觉增强保护生态和维护公共卫生安全的意识，自觉抵制滥食野生动物的陋习，养成科学健康文明的生活方式。

5.第10条第4款

根据实际需要对野生动物名录进行例行调整（每5年调整一次）外的灵活性调整，应原则性规定所适用的条件，如栖息地正广泛遭受破坏或面临被破坏的风险，因商业、休闲、科学或教育等原因造成该物种的过度利用，因天敌捕食或疾病对该物种造成严重威胁，等等。

6.第10条第6款

对其他陆生野生动物的范围和具体管理，授权国务院野生动物保护主管部门等主管部门，应当限定出台的时间，如1-2年之内。

7.第15条第2款

增加野生动物收容救护活动的信息公开要求，防止“以收容救护为名，行非法买卖为实”等非法情形的发生。

另外，应设定行政许可，赋予专门进行野生动物收容救护的民间机构的从业资格，从而弥补国家治理能力的不足。

8.第18条

增加第18条第2款

野生动物正在危害人体健康、财产安全，情况紧急的，公民、法人和其他组织可以采取必要的紧急避险措施。

9.第21条第1款

禁止非法猎捕、杀害国家重点保护野生动物。

10.第23条第1款

猎捕活动应当由专业机构负责组织，由经专业技能培训合格的人员操作，严格按照特许捕猎正、狩猎证规定的种类、数量或者限额、地点、工具和期限实施。

11.第25条第1款

禁止采用灭绝性方式，捕捉、灭杀其他陆生野生动物。确实需要大规模捕捉、灭杀其他陆生野生动物的，应限制一定时期内的规模总量。

12.增设第29条第4款（不再追究野生动物刑事责任）

本条前三款规定的人工繁育技术成熟稳定的人工繁育野生动物，不再适用《刑法》第341条的规定。

13.第31条

禁止食用国家重点保护野生动物、有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生脊椎野生动物。

理由：禁食范围不宜“一刀切”，应集中于陆生野生动物中的脊椎动物，非脊椎动物作为病毒原始宿主、中间宿主的可能性较少。

14.增设第32条第2款

禁止生产、销售专门用于非法猎捕的猎套、猎夹、捕鸟网、电击器、电子诱捕装置等猎捕工具。

15.第34条

目前只有针对11种野生动物的检疫技术规程，对野生动物（特别是其他陆生野生动物）普遍实施检疫制度，需要规定一定过渡时期。

16.第38条第2款

利用我国特有的野生动物遗传资源开展国际科学研究合作的，应当遵从惠益分享原则，有我国科研机构、高等学校、企业及研究人员实质性参与研究，并遵守我国相关法律规定。

文/绿会法律部陈雨  审/杨朝霞  编/Apple