2020年5月29日，由中国绿发会法律工作委员会主办的《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《草案》）讨论会在线上召开。该讨论会同时在“中国绿发会”微博平台进行全程直播。

该讨论会邀请业内顶级专家参加会议并就《草案》提出宝贵建议。下面将中国政法大学刘炫麟副教授的发言整理如下:

（图片由专家本人提供）

一、修法的指导思想

我认为，新冠肺炎疫情给我们带来的公共卫生法律的挑战不仅仅是公共卫生法律在哪个地方有一些缺失，更重要的是在公共卫生法律体系之下，30多部有关公共卫生的法律法规之间如何进行衔接与协调的问题，这是目前最重要的，也是亟需解决的。

换言之，《草案》需要有一个方位的概念，即修订这部《动物防疫法》实际上不只是就这部法律去修，而是说在修法的同时，既要照顾到自身制度的完善，也要环视该部法律在公共卫生法律体系之下处于什么样位置，例如《动物防疫法》和《野生动物保护法》《传染病防治法》以及“生物安全法”是什么关系，与《突发事件应对法》又是什么关系。大家谈到突发动物疫情会启动《突发事件应对法》，因为里面包括了公共卫生事件。

建议：

1. 在第一条立法目的中明确提出生物安全的概念

《草案》中没有谈到生物安全的概念，但是请看2020年4月30日公布的“生物安全法”二审稿的第三章，其对动物疫情进行了规定。我觉得《草案》首先是“生物安全法”的一个重要组成部分，应建立衔接，因此在立法目的上应当明确提出、深挖掘。

2.与《野生动物保护法》更好衔接

《野生动物保护法》侧重的是国家濒危、珍贵野生动物以及“三有”动物的保护，范围较窄，但《草案》也应该照顾到与它的衔接，例如，有些动物救护组织所救护的动物可能是有疾病的、受伤的，或死亡的，这就涉及到无害化处理的问题。农业农村部门现在对家畜有一套比较完整的无害化处理流程，相对来说比较完善一些，但对于野生动物的无害化处理就涉及到衔接的问题，还需要在立法过程中进行设计。

3.与《传染病防治法》更好衔接

《传染病防治法》中的通报制度确实在《草案》中有明确规定，但仔细看会发现在法律责任中是找不到“不通报明确承担责任”的规定。有人说找不到就可以援用目前《草案》第八十七条“地方各级人民政府及其工作人员未依照本法规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的泛泛规定，但它是存在问题的，因为其责任形式也是不明确的，且容易在现实中造成执法尺度不一，损害法律适用的统一性。《传染病防治法》中也有规定关于动物防疫机构跟卫生健康部门的相互通报制度，并规定了相应的法律责任，体现在《传染病防治法》的第七十一条。因此建议：《草案》对于这一条的制定应更多考虑到与《传染病防治法》的衔接。

二、《草案》对于新发、突发疫病的紧急情况规定不够

《草案》对于常态下的动物防疫管理做了很多制度安排，但对于新发、突发疫病的紧急情况规定不够，主要体现在以下方面：

1. 预警主体。预警制度规定在《草案》第十七条，立法者将预警主体设定得比较高，即只有国务院畜牧兽医主管部门和省级人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门可以预警，下不到基层。如果发生新发、突发的疫病，例如此次新冠肺炎疫情最具代表性，武汉市作为国务院批准较大的市、副省级城市都不能够发布疫情，我觉得这一条实际上和《突发事件应对法》是不匹配的，《突发事件应对法》在2007年制定的时候就明确规定县级以上人民政府就可以预警，且可以采取相应的防控措施。《草案》目前的规定，我觉得在常态下运行没问题，但在紧急情况下，恐怕难以应对。

2. 疫情公布主体。《草案》第三十二条把疫情公布主体设定的也比较高，即国务院和省级，而且省级还需要国务院授权。不出意外，如果这一条成为正式法律，国务院层面通常会通过一个专门文件来授权各省可以在各自管辖的行政区域内发布疫情，日后就不再单独授权了。但是会出现这样一个问题：这种疫情的公布没有考虑到应急场景，即一旦进入应急新发、突发疫病等紧急状态，启动《突发事件应对法》后将又回归到“县级以上人民政府预警”。未来我们要不要把相应的级别降低（降到哪一级我们可以再讨论），但是我觉得当前疫情公布的主体草案设定的级别太高，触角难以延伸至基层。

三、法律后果及法律责任问题

1. 有行为但是无法律后果、无法律责任

例如《草案》第四十八条第一款和第三款规定，铁路单位作为承运人，没有检疫证明就不能够承运；承运人依法应按照省级政府指定的通道入境过境，那么如果没有按照这一条来做，应承担何种法律责任？法律责任一章中没规定，则必然要去链接到其他法律。

2.行为与承担的法律责任不协调

目前《草案》对法律责任部分规定了很多种行政处罚方式，但过于侧重罚款，责任形式较为单一，对其他行政法律责任形式的运用不够，例如没收违法所得、违法工具等。建议：《草案》在承担法律责任的方式上应做大的修订。另外，行政处罚的数额太低，可以做一些提升的考虑，例如《草案》第九十二条和第九十六条等。

四、法条内容设计不够合理

1. 最突出的法条体现在刚才有专家提到的《草案》第二十八条，“进入公共场所的犬只，必须按照养犬管理规定佩戴犬牌并系犬绳”，这一条动疫主管部门管不了，因为它涉及到公安等部门，但是将“辖区内流浪犬、猫的控制和处置”权力下放给村委会、居委会，在未来施行时恐怕也有问题。另外，这里规定的是犬，那么对于伴侣动物中的猫如何考虑呢？也存在界定不全的问题。当然，更重要的是这里面涉及到多部门联合执法的问题，动物防疫主要是在疫病管理方面，在其他方面有时候可能做不到。

2.《草案》第一百一十条中，建议删掉“导致动物疫病传播和流行”的表述，因为加上这一条后，适用范围变小了，似乎也就意味着尽管违反了本法的规定，也造成他人人身损害和财产损失，但只要没有造成传染病或疫病的流行和传播，就不需要索赔。我个人理解，这样的规定既不符合《草案》的制度设计和相关规定，也违反了基本的法理精神。

五、法律术语使用不一致、不科学

1. 举例来讲，《草案》第一条最大的变化在于：现行《动物防疫法》用的是“扑灭”，但《草案》用的叫“净化、消灭”代替。但是又出现了了另一个问题：要用就应用到底，不应混用——《草案》第四条又用回了“扑灭”。对于一个概念的界定也好、使用也好，来回不断变换概念，会让社会公众感觉到这部法律的修改仍是打补丁，而不是系统、全面修改。

2. 对于“动物主管部门”，我们现在使用的是“农业农村（畜牧兽医主管部门）”，这个表述太长。而且，虽然主管动物防疫的职责现在归到农业农村部，但国务院机构改革也是经常的事情。建议：改成“畜牧兽医主管部门”就可以了，能够让公众更加直白地了解政府部门的职责职权，且不会受到国务机构改革职权有可能重新划分的影响，更为科学。

整理/杨小阳 审/刘炫麟 编/Angel